完善我國農村社會救助制度的思考

曾慶福

摘要:我國農村社會救助制度存在著救助范圍較小、救助標準偏低、救助資金不足、地區差別大、制度設計不健全、社會救助管理分散等問題,完善我國農村社會救助制度,整合現有救助資源、規范農村社會救助管理、健全社會救助法律體系、實現社會救助主體的多元化。

關鍵詞:社會救助 問題 措施

社會救助是對因各種原因造成生活困難、不能維持最底生活水平的公民,由國家和社會給予一定的物質援助的制度。目前,在我國農村的社會救助制度主要有:五保供養制度、特困戶救濟制度、臨時救濟制度、災害救助制度、最低生活保障制度、農村醫療救助制度等。大力推進農村社會救助體系建設,對于統籌城鄉協調發展、維護農民利益、建設新農村、保持社會穩定和構建和諧社會都具有重要的意義。

一、我國農村社會救助制度存在的問題

建國以來,我國農村社會救助制度對我國農村社會經濟發展做出了巨大貢獻,保證了農村最貧困階層的生存與基本生活,為維護農村社會的穩定,實現社會公平,發揮了重要作用。但是,我國農村社會救助制度還很不完善,存在很多問題,具體來說,主要表現在以下幾個方面:

(一)救助范圍較小,實際覆蓋面窄

我國傳統的農村社會救助制度的主體是群眾和集體,而國家則是救助主體的輔助體而已。不管是救災、社會救濟,還是農村五保、扶貧、助殘,救助面對的不是全體村民,而只是一部分“三無對象”、赤貧和有困難的殘疾人。從2000年至2002年,每年救災救濟面大約為16%,每年社會救濟面大約30%。不僅如此,就是屬于“三無對象”的農村五保戶,實際真正得到“五保”救濟的大約為70%。據統計,我國目前農村接受各種定期救濟(包括最低生活保障和特困救濟)的人數約有1160多萬人,接受各種定期救濟的農戶(包括困難戶、五保戶等)約有632.7萬戶,農村中接受臨時救濟的有2009多萬人次,而實際需要救助的人數還遠不止此。

(二)救助標準偏低,比例難以確定

由于財力有限,各地在制定社會救助標準時,往往將救助標準壓得很低。以2002年為例,農村社會救助對象總數為6000萬人,得到救濟的傳統救濟困難戶為1771.4萬人,五保戶213.3萬人,其它救濟對象250.5萬人,以上三類人相加得到救濟的人數為2235.2萬人,人均749元/年,人均62元/月,如果按照社會救助對象總數計算,人均23元/月。在救災方面,災民總數為3.7億人,直接經濟損失1717.4億元,國家用于災民生活的救濟款為40億元,人均10.8元,更是捉襟見肘。在目前的物價水平下,難以有效地維持這些救助對象的基本生活,特別是那些體弱多病、無依無靠的孤老和主要勞動力患病的家庭,生活景況更為艱難。

(三)救助資金不足,地區差別較大

資金短缺是制約農村特困戶社會救助工作開展的主要瓶頸,也是阻礙農村經濟社會發展的重要因素。農村社會救助,在1999年農村稅費改革之前,農村社會救助資金主要靠縣財政和鄉村集體經濟投入。2000年中央國務院關于農村稅費改革試點工作的通知中,只規定“五保戶”的供養資金列入農業稅附加,而沒有規定對特困戶救濟的資金來源。由于稅費改革使鄉鎮經費大幅度減少,只靠縣財政提供的有限資金不能為所有特困戶提供救濟,在有些貧困地區,社會救濟實際上已陷入了停滯狀態。

同時,在資金的籌集過程中,還存在這樣一種矛盾現象,即經濟比較發達的地區,地方財政和村集體的財力都比較強,救助對象相應也不太多,可以基本保證救助資金和物資按時到位。但在貧困落后地區,地方財政比較吃緊,救助資金的籌集和到位本身就十分困難,而越是經濟不發達的地區,貧困人口越多,救助需求越大,所需救助資金也越多。由此產生惡性循環,資金問題始終無法得到徹底解決。不同地區間的救助標準差距過分懸殊,差別較大,如特困戶救助每人每月有的僅5元,有的高達20元。

(四)制度設計不健全,救助工作隨憊性大

由于缺乏具體的貧困標準和救濟標準,社會救助工作沒有形成一套規范化、科學化的制度。一方面救助對象的認定缺乏明確的標準,誰應屬于救助對象,誰是重點對象,主要憑感官直覺認定,此外,沒有嚴格規范的程序,相關的救助實施的機制薄弱,透明程度低,缺少貧困的審批制度和動態監測體系。由于沒有嚴格規范的程序,救助金發放方面,除定期、定量救助外,救助金分配不合理,優親厚友,甚至貪污挪用救助金等情況不少。

(五)社會救助管理分散

我國農村社會救助的現狀不僅是城鄉分割,還有條塊分割、多頭管理、各自為政。不同內容的救助安排在相關部門,條塊之間既無統一的管理機構,也無統一的管理辦法,形成“多龍治水”的管理格局。由于這些部門所處地位和利益關系的不同,在社會救助資金的管理和決策上經常發生矛盾,出現相互扯皮、辦事效率低下的狀況。

(六)立法嚴重滯后

由于農村社會救助尚不完善,社會保障尚未立法,更沒有形成法律體系,現在我國并沒有關于社會救助的專門的法律,使農村社會救助工作無法可依,無章可循,這無疑大大阻礙了我國農村社會救助制度的發展,沒有社會救助立法的支持,重保險、輕救助現象嚴重。一方面,有的地方政府往往以“救世主”的面目出現,把社會救助看作是政府對貧困者的一種施舍和恩賜,而認識不到這是政府的一種職責。另一方面,社會救助主體一旦發生糾紛,法院無法立案。因而出現過地方政府挪用該項資金,甚至經手扶貧救助資金的官員貪污救助款的情況。

二、完善我國農村社會救助制度的措施

(一)發揮國家主導作用,擴大中央財政支出比例

盡管社會福利與救濟是社會保障項目中僅有的列入國家財政支出的項目,但比例少的可憐,且各年比例相差不大。既然中央財政收入在總財政收人中所占比重增大,那么增加社會救助在中央財政收人中的比重自然也無可厚非。而且,中央財政中并沒有農村社會救助資金的專項預算科目,在實施低保制度時,都由地方財政主要是縣、市財政和村集體分級負擔。目前,由地方財政負擔的部分,一般縣(市)和鄉鎮各按50%,或分別按40%和60%分擔。因此,應考慮在中央財政中增設農村社會救助的專項預算科目,以解決農村社會救助經費不足的問題。

(二)整合現有救助資源,建立以農村最低生活保障和災民救助為主體的社會救助體系

將現有的農村救災、低保、特困戶補助、醫療救助等制度性救助項目,以及臨時幫困、送溫暖等各種臨時應急性救助項目,適當加以整合歸并,使整體制度更加簡約和易于操作。可以考慮:繼續保留災民救助項目,但應進一步完善制度和管理,適當提高救助標準;取消農村五保、特困戶救助以及各種臨時性、應急性救助項目,用統一的最低生活保障制度取而代之;將醫療救助納入農村醫療保障體系,具體地說,就是并入新型農村合作醫療制度。最低生活保障制度作為一種解決貧困問題的補救機制,是現代國家社會保障體系中必不可少的基本組成部分,是社會保障體系中的最后一道“安全網”,其意義和作用十分重要。建立農村低保制度要堅持城鄉統籌,與城市低保制度合理銜接,因地制宜,循序漸進。從我國的基本國情出發,最低生活保障制度應以省為主體,中央財政給予支持。各省可以設立不同的保障線,發達地區可以高一些,欠發達地區可以低一些。標準應參照當地農村居民維持最低生活所需要的基本支出來確定。

(三)規范農村社會救助管理

農村社會救助的對象主要是農村五保戶、低保戶、重點優撫對象,以及經政府批準的其它需要救助的特困戶等。應對不同的救助對象采取嚴格的分類,根據不同救助對象的切實需要給予救助。對救助對象先根據其基本情況進行初步分類,再深入到基層進行村民委員會調查、民主評議小組評議、鄉鎮人民政府審核、縣市區民政局審批等,最后確定救助對象的種類。由于救助對象人數多,救助內容各有區別,資金監督管理的難度相當大。因此,為了保證救助資金的安全,確保資金能真正落實到每個救助對象手中,要嚴格按照相關資金管理辦法執行,從制度上規范農村社會救助資金運作程序,確保財政社保資金的安全運行。要堅持救助資金專戶管理、專款專用、封閉運行、社會化發放的原則,理順資金管理撥付體制,建立救助資金投入的自然增長機制,解決工作經費,增強農村社會救助資金的調控能力,使有限的救助資金發揮最大的效益。

(四)進一步健全社會救助法律體系,推進救助工作的法制化、規范化和科學

社會救助法律體系包括實體救助法律制度和程序救助法律制度兩個方面。實體救助是指國家通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質保障及應得物質利益的數量、形式等予以明確規定,使社會弱者群體的實體權利具有法律依據,成為“合法權益”,而不再是某個部門的“施舍”和任意行為。程序救助是指社會弱者群體依照實體救助法律規定所享有的物質利益,應通過何種法定程序得以實現,在實現該利益的過程中發生紛爭如何解決等,這里涉及到法律援助制度。從目前我國社會經濟發展水平、城鄉二元結構、人口分布尤其是農村人口占大多數,以及社會保障制度建設基礎薄弱等情況看,制定和頒布《社會救助法》的條件應該說是成熟的。要通過立法形式,對社會救助對象在什么條件下享受國家提供的物質保障及應得物質利益的數量、形式等予以明確規定,使困難群體獲得救助有法律依據。

(五)積極培育民間公益性社會救助組織發展,實現社會救助主體的多元化

在社會救助體系中,政府是當然的第一責任主體,但僅靠政府是不夠的。要實行政府救助與社會救助相結合,探索建立多元籌資體制,擴大救助資金的來源渠道。對企業和個人用于社會救助的捐資要給予稅收政策優惠。對企業和個人捐助設立的民間救助基金,由基金管理機構自行管理。政府也可以向民間救助基金注入一定的資金,共同參與救助基金的管理,確保救助資金規范運作、服務社會。在民間組織發展過程中,要始終把以服務“三農”為主的各類農村專業協會,以服務對外開放、招商引資為主的各類工商協會、行業分會、商會,以及服務人民群眾生活質量提升為主的社會公益性社團、民辦非企業作為重點;同時,要積極培育社區民間組織,充分發揮其在維護弱勢群體利益、滿足社區居民需求方面所起的積極作用,促進社會公益事業的發展。

參考文獻:

[1]魏樂,完善我國農村社會救助制度研究,科學教育家,2007年第10期。

[2]辛瑞萍,試論中國農村社會救助制度的完善,社科縱橫2007年第7期。

注:本文系河南省軟科學研究計劃項目“完善我國農村社會救助制度研究”階段性成果。

(作者單位:河南財專社科部)