我國財政支農存在的問題及對策研究

席連杰

摘要:財政支農正財是國家對農業投入的最重要渠道,雖然近年來我國財政支農規模不斷增加,但是財政支農結構不盡合理,從多方面來看仍有很大的改進余地,本文對此提出了相應的對策建議。

關鍵詞:財政支農 問題 政策探討

我國歷來重視農業問題,近年來提出“工業反哺農業”的新思路,并不斷增加財政支農力度。但我國的財政支農正財在規模和結構等方面均存在一定的不足,急需加以改進。

一、我國財政支農政策存在的問題

(一)財政支農增長速度經常大幅波動,穩定性比較差

我國財政支農增長速度常有大幅波動,依據波動幅度的大小,我國財政支農的變化趨勢可大致分為三階段:1978—1982年的急劇波動時期;1982—1995年的相對穩定時期;1996—2006年的較大波動時期。就具體的波動幅度而言,在1978—2006年的29年中,有7年的波動幅度大于20%,其中有3年大于30%:1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。

(二)財政支農占財政總支出比例呈下降趨勢且波動較大

財政支農金額占財政總支出比例的變化大致分三個階段。第一階段:1978—1985年急劇下降階段,從1979年的13.6% 降到1985年的7.7%。這一時期由于農村普遍實現家庭聯產承包責任制,農業持續大發展,國家減少對農業的支持力度。第二階段:1985—1991年緩慢上升階段,1991年達到10.26%。第三階段:1991—2006年緩慢下降階段,除1998年和2004年的小幅增加外,大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫,國家發行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農業連續多年滑坡,國家重視“三農問題”。

(三)從合法合規性來看,相關支農要求常得不到有效落實

從國內的法律來看,《農業法》沒有得到充分有效地落實。1993年我國頒布實施《農業法》,但在1993—2006年的14年中,有9年是財政支農的增長幅度低于經常性財政支出的增長幅度,沒有達到法定要求,所占比例竟高達64.3%,特別是1999年財政支農增長幅度為負,只有5年達到法定要求,所占比例僅為35.7%。

從國際慣例來看,我國的財政支農措施遠遠沒有達到WTO協議的規定。在WTO協議框架下,各國對農業的支持比例可以達到農業總產值的 8.5%,而我國尚不到1%,因此,我國的財政支農政策完全不用擔心與國際規則相矛盾,應大膽根據我國的農業實際需要和財力來安排支農資金。

(四)從結構上來看,我國財政支農結構明顯不合理

我國財政支農最大的一項是支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費,為68%,所占比例太高。由于機構膨脹、行政經費支出剛性等原因,用于農林水氣等部門事業單位人員機構經費比重大,增長速度很快;而支援農村生產支出比重較小,增長緩慢。

財政支農第二大項是農業建設基本支出,占24%,所占比例不高,其中大型水利基本建設投資又占絕大多數,而用于與農業生產直接相關的投資非常少,所占財政支農比例大致為10%。

農業科技三項費用絕對數額很小,所占比例過低。據有關資料,我國目前每年對農業的科研投入約占農業總產值的0.25%,而發達國家平均為2.37%,發展中國家平均為0.7%～1%。現在發達國家科技對農業增產的貢獻率一般是

60%～80%,而我國目前不足40%。

二、改善我國財政支農政策的政策探討

通過以上分析可知,雖然財政支農規模不斷增大,但是我國財政支農規模仍有較大的提升空間。同時,財政支農的結構性問題容易被規模不斷增大所掩蓋,問題的嚴重性沒有引起人們和國家的足夠重視,這恰恰是嚴重影響財政支農作用充分發揮的重要因素。對此,筆者提出以下建議以供參考。

(一)繼續擴大財政支農規模,充分發揮其積極推動作用

一方面,依照《農業法》的要求,結合國際慣例,借鑒他國先進經驗,在國家財力大幅增長的情況下,大幅提高支農幅度并保證支農資金穩定增長。應逐步提高農業投入的總體水平,每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。另一方面,應依據市場原則創新財政支農方式,采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段,充分發揮財政支農資金的引導效應、杠桿效應、放大效應;積極引導社會資金投入農業,形成支農資金多元化、多渠道的新格局。

(二)按照公共財政的要求,優化財政支農結構

首先,扭轉支援農村生產中農林水利等部門的事業費過高現象。如果扣除這些部門的行政事業費,直接用于支農支出資金所占財政支農支出總額比例是很低的,這些部門的事業費過高導致支農支出資金嚴重不足,嚴重阻礙了農業較快發展。建議把這些部門的行政事業費從財政支農支出中劃出去,使項目含義名副其實,更為科學合理。其次,加大與農業直接相關的基礎設施建設的投入,切實改變帶有全社會普遍受益性質的水利工程、林業生態等建設占比重較大而直接用于農業的基礎設施特別是農村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后,盡快增加農業科技的投入,促進農業科技的進步和農業的穩定快速發展。

參考文獻:

[1]財政部農業司課題組:創新財政支農機制 促進新農村建設[J].中國財政,2006(9)。

[2]葉翠青:我國財政支農支出存在的問題及政策建議[J].財政研究,2008(4)。

(作者單位:焦作大學)