美國教育券的公平訴求及其對中國的啟示

邱小健

美國教育券:理論及其實踐

教育券(Educational voucher ,又譯作“教育憑證”),是由美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者、芝加哥大學教授米爾頓·弗里德曼于1955年在其著名的《政府在教育中的作用》一文中首先提出的。在《資本主義與自由》(Capitalism Freedom)一書中,弗里德曼對教育券作出了明確的解釋:“為了對政府所規定的最低限度學校教育提供經費,政府可以發給家長們票證。如果孩子進入‘被批準的教育機關,這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大數量的金錢。這樣,家長們就能自由地使用這種票證,再加上他們所自愿添增的金額向他們所選擇的‘被批準的教育機關購買教育勞務。教育勞務可以為以營利為目的私營教育機關或非營利的教育機關所提供。”在弗里德曼的教育券理論中,家長(學生)的選擇權是其核心和基石。有了教育券,家長就可“在任何一個愿意接受他的子女的學校使用憑單,不論是私立的,還是公立的,也不論是在他們居住的地區、城市或州,還是在其他地區、城市或州。這樣不僅將給每位家長較多的選擇機會,同時也迫使公立學校通過收學費而自籌資金(如果憑單金額等于全部教育開支,則學校必須完全自籌資金;如果不等于全部教育開支,則學校必須部分地自籌資金)。這樣不僅公立學校之間要展開競爭,而且還要同私立學校競爭。”

在費里德曼教育券理論的指導下,20世紀90年代,在美國掀起了一場具有深遠歷史意義的擇校改革運動,導致兩項改革實踐的形成:“擇校教育券計劃”和與此相伴隨的“特許學校”。1990年,教育券在威斯康星州正式登臺亮相,這就是有名的“密爾沃基家長選擇方案”(Milwarkee Parental Choice Program簡稱MPCP)。在1992年評估的基礎上,威斯康星州議會決定繼續支持學校選擇計劃。1995年,俄亥俄州的立法機構通過了克利夫蘭德市(Cleveland)教育券項目。1999年春,佛羅里達州議會批準全美第一個全州性的教育券實施計劃。科羅拉多州是美國第一個通過立法形式創立教育券計劃的州,為那些低表現公立學校的學生提供資助上私立學校。在同一時期,美國的其他一些州也在努力地嘗試實施教育券制度。

進入21世紀,教育券在美國仍然大行其道。2004年1月22日,美國參議院批準了華盛頓州1400萬美元的教育券計劃。來自哥倫比亞特區低收入家庭的孩子有資格得到面值7500美元的教育券資助,他們可以用這筆錢去任何宗教的或世俗的私立學校上學。具體的實踐過程中,美國已有了許多變通的方案,如“弗里德曼方案”“詹克斯方案”“布什-布羅根A計劃”“地平線計劃”等等。經過十幾年的發展,教育券改革運動推進十分迅速。2006~2007學年,全國有40個州和華盛頓特區設立了近4000所“特許學校”,注冊學生數達到115萬人。不但參與的學校眾多,而且加入的學生人數龐大,顯示出很強的生命力。

美國教育券價值訴求:教育公平

在教育問題上,社會的價值取向一直以公平取向為目標。正如瑞典著名教育家胡森所說:“若干年來,無論在國內還是在國際上,就教育問題進行的政策討論中,‘平等已變成一個關鍵詞。”按照胡森的解釋,教育公平內涵包括三個方面:入學機會的公平,教育過程的公平以及教育結果的公平。分析美國教育券的實踐,我們不難發現,美國教育券內含的教育公平價值訴求一覽無余,綻放著耀眼的光芒。

1.入學機會的公平

教育券制度增加了教育選擇的機會,體現了教育民主化原則,尤其為那些低收入者、少數民族、有特殊能力但沒有經濟實力的人提供了機會。在美國,私立學校通常質量較高。但由于其收費高和入學資格嚴格而使許多低收入家庭學生望而卻步。具有選擇性的教育券相當于給低收入家庭學生一定的資助,使他們獲得進入私立學校的機會。例如,從參與教育券的家庭收入來看,學券方式充分體現了公平,為低收入人群創造了教育選擇的機會。在密爾沃基州,20世紀90年代初參與學券的家庭平均年收入為11600美元。在克里夫蘭州,1998~1999年參與學券的家庭平均年收入為18750美元,70%為單親媽媽;像詹克斯教育憑券,規定了憑券的金額與家庭收入成一定的比例關系,規定某類最不利人群的憑證金額可以是一般金額的兩倍。同時還規定學校的招生人數,保證一定比例的少數民族學生。有相當一部分特許學校是專門為在傳統中小學受到不公正待遇或需要特別幫助的特殊學生群體服務的,特許學校為他們提供了全新選擇學校的機會,從而在一定程度上有利于改善他們在受教育權上所處的不公平地位。2002年,美國教育改革中心的一項關于特許學校的調查表明,特許學校能夠為失敗學校的兒童提供教育,而且特許學校的存在為弱勢群體(低收入家庭的學生和處于困境中的學生)提供了更多的接受優質教育的機會。

2.教育過程的公平

正在實現的教育券制度優化了教育投資環境,不同體制的學校一視同仁,私立學校開始享受國民待遇。政府在教育資源分配方面,采取公平分配教育券的方法,即不論學校好壞,經費按學生數平均分配,同時按其努力程度和效率大小追加投入,既能保證公平性又能調動學校、教師和學生的積極性。各校都想盡一切辦法辦出特色,提高教學質量。至今在美國仍然很難找到“典型的”特許學校模式:滿足學生的多樣化、個性化的教育需求是特許學校的顯著特征之一。有些學校突出其現代化的教學手段;有些學校更強調小班教學、密切師生關系;有些學校可能仍遵循傳統的教學方法等等,不一而足。多樣化的特許學校為人們的選擇提供了更大的空間,使更多的人找到了適合自己的教育。因此,在一定程度上增加了教育的選擇權,改善了教育質量均等狀況,為所有學生提供了教育過程平等的條件。

3.教育結果的公平

如上所述,特許學校制度在某種程度上改善了教育資源配置不均等的狀況,使更多的學生能夠獲得同樣的公共教育資源。擁有均等的入學機會,公平地享受教育資源,美國學生品嘗著較為公平的教育結果。2002年,加利福尼亞州立大學的一項研究成果表明,與傳統公立學校相比,在提高低收入家庭學生和處于困境中學生的學業成績方面,特許學校表現得更為有效。民眾普遍認為,特許學校制度是一種保障對處境不利的群體(如失敗學校的學生,弱勢群體)進行補償的傾斜政策。根據一系列的調查和測試,證明“特許學校”辦學績效顯著,而參與“擇校教育券計劃”進入“特許學校”的學生成績明顯優于留在傳統公立學校的學生。以格林(Jay Green)為組長的曼哈頓政策研究所的研究指出,教育券學生在第三年或第四年開始表現出較高的學業成就。研究還表明,無論參加教育券計劃的學生,還是未參加但在面臨教育券壓力的公立學校就讀的學生,都有了一定程度的進步,而在教育券計劃實施之前采取了很多的措施都沒有達到這樣的效果。

對我國的啟示

追求教育公平,一直以來是我國政府努力的方向和目標。然而,不容否定的一個事實是,教育不公平現象在我國還普遍存在著。因此,美國教育券豐富的公平內涵及其在解決教育公平問題中所起的重要作用,對于解決我國的教育公平,尤其是義務教育階段的公平問題有不菲的借鑒價值。

1.我國教育不公平的主要體現

(1)入學機會不公平

1986年頒布的《義務教育法》中明確規定:“凡年滿六周歲的兒童不分性別、民族、種族,應當入學接受規定年限的義務教育,條件不具備的地區,可以推遲到七周歲入學”。在我國,義務教育雖然是強迫教育,但實質是一種賦予性機會,仍然有許多適齡兒童未能在學校讀書。根據國務院新聞辦公室發表的《中國農村扶貧開發》白皮書統計,20世紀90年代末“普九”結果顯示:人口覆蓋率低于65%的省區全部集中在西部的貧困地區,而這些地區兒重的入學率僅為80%,并且鞏固率低,流失率高,輟學現象嚴重。教育部公布的1998-2000年全國普通中小學基本情況計算,2000年全國初中流失生占在校生總數的4% ,而農村在校生占全國在校生的絕大多數。這表明,我國各地入學機會不均等,尤其是農村孩子在入學機會上存在著嚴重的不公平現象。

(2)教育過程不公平

主要表現為學校之間教育資源配置不均衡。各個學校之間在教學設施、教學環境、師資素質、教學質量等方面存在著巨大的差異。而流動人口子女學校的情況更加糟糕,連教學場所都不能固定,處于“打游擊”狀態。最為嚴重的是邊遠地區的農村學校,教育資源尤其匱乏。有的學校缺乏必需的教育教學設備,甚至學生長年在危房里上課,教學環境極其惡劣。有外國學者對我國各地的中小學校進行調研后,發出這樣的感慨:“世界上最好的中小學在中國,最差的中小學也在中國”——從一個側面反映出我國中小學教育資源配置方面的巨大差異。

(3)教育結果不公平

教育結果不公平主要表現為不同家庭背景,不同社會階層子女的成功機會不均等。在小學升初中階段,我國實行“就近入學”的政策,由于受戶籍的影響,使得許多學生不得不進入薄弱學校讀書,這不但導致教育過程不平等,也導致這些學生初中升高中時“中考”不理想,有的被迫進入教學質量差的薄弱高中。在農村,由于考不上高中,許多孩子初中畢業后就輟學,外出打工掙錢,成為童工。對于流動人口子女來說,情況更不容樂觀。因此,由于初中入學不平等,導致高中入學不平等,直致大學入學不平等,形成了一個惡性循環的鏈條。教育結果對于弱勢群體來說,是欠公平的。根據北京市招生辦的統計,1990年北京市錄取大學新生17248人中,工農子女人數為3651人,僅占21 %。近年來,教育機會分配轉向更有利于出身優勢家庭背景的人。除了城鄉之間的分別,還有出身農民、下崗人員、工人與干部、知識分子、中高級管理人員等不同家庭的區別。

2.在義務教育階段建立有利于教育公平的教育券制度

(1)教育券在我國的實施情況

2003年以來,我國浙江省長興縣等地在借鑒美國教育券理論與實踐的基礎上,根據各自的具體情況在一定范圍內進行了試點,陸續推出了教育券制度,取得了一些有益的成效。盡管這次教育券的設計主要是針對初中畢業生設計的,也就是說教育券是在高中階段實行,是為吸引學生到職業高中或是私立高中就學而設計的,涉及到義務教育領域的范圍并不太多。然而,這些實踐活動進一步拓寬和擴展了該理論的內涵和外延,為我國全面試行教育券制度提供了極其寶貴的經驗,更為在教育領域創建和諧社會提供了一條現實的途徑。

(2)建立有利于教育公平的教育券制度

由上面的論述可知,我國入學機會不公平的現象比較嚴重,從縱向的角度來看,這也是導致教育結果不公平的重要源泉。因此,在義務教育階段建立適合我國國情的教育券制度,顯得尤為緊迫。從政策的層面來看,2007年3月通過的《義務教育法》規定,從2007年至2015年逐步在全國普遍實行免費義務教育,這就為實行義務教育階段教育券制度預留了寶貴的緩沖期:從現在起至2015年的6年里,我們可抓緊設計、規劃和創建教育券制度,在逐步實行免費義務教育的地區同步進行試點。爭取在2015年全國普遍實行免費義務教育的同時,建立和推行教育券制度,從而避免美國在實行免費義務教育的同時未能建立有效激勵機制的歷史教訓。

3.解決教育公平問題的教育券設計重點分析

(1)城市薄弱學校與農村學校

薄弱學校和農村學校辦學資源的不足是我國教育不公平的主要體現。設計教育券必須考慮如何改變這些學校的辦學條件,以縮小校際間差距,促進基礎教育均衡發展。教育券的設計應該在資助力度方面下工夫,使得優質與薄弱學校之間、城市與鄉村之間學校教師能夠進行輪換,學校資源能夠實行共享,借此改變薄弱學校與農村學校的辦學條件,提高教育教學質量,最終達到縮小學校間的差距,學校辦學條件基本均衡,使更多的人能夠接受平等的教育局面。

(2)民辦教育

我國民辦教育雖然歷經了十幾年的發展,但在整個教育體系中仍然處于弱勢地位,這與沒有政府的財政支持有關。通過教育券等方式對民辦學校提供政府財政資助,使民辦學校與公辦學校具有同樣的“國民待遇”,會起到扶持我國民辦教育發展的作用。這種將公共稅款在公辦和民辦學校之間進行一定程度上的自由流動與轉移的做法,將會促進教育市場化改革,促進公辦與民辦學校之間的公平競爭,推動民辦教育的大發展,從而達到優化配置教育資源、保障公民享有平等的受教育權利和提高教育質量的目的。

(3)流動人口子女教育

為了保證我國流動人口子女、貧困家庭子女等弱勢群體在學校選擇的過程中享有同樣的選擇權利,教育券制度應該加大對流動人口的資助力度,滿足他們最低的教育選擇需求。政府可以資助低收入家庭,發給低收入家庭教育券,讓學生家長可以根據各自的偏好選擇適合其子女的學校,不足學費部分由個人支付,從而保證他們的教育選擇權,增進教育機會公平。農村孩子選擇到城市就讀的,也要能夠享受“兩免一補”的待遇。就是說,政府可以擴大“兩免一補”范圍,讓農村孩子不管在哪里,都能享受“兩免一補”的陽光雨露。