小議當代中國地方立法權限的劃分及完善

陳 俊

摘要:當代中國實行的是中央統一領導和一定程度分權,多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。地方行使一定的立法權,是當代中國立法權限劃分中一個突出的特點和一個顯著的進步。當代中國立法權限的劃分及地方立法權限的擴展,有其內在的國情根據,也需要加以相應完善。該研究對一般地方立法、民族自治地方立法、經濟特區地方立法的完善作出了理論分析,提出了完善化建言。

關鍵詞:立法;權限劃分;地方立法

中圖分類號:D901文獻標識碼:A文章編號:1000-2529(2009)02-0050-05

引

言

立法權限,是相關立法主體行使立法權的界限。立法權限是立法體制的核心問題。立法權限的體系和制度,主要包括立法權的性質、類別、構成、各種立法權問的關系、立法權在國家權力體系中的地位等內容。

當今世界各國,普遍重視對立法權限的劃分。很多國家通過憲法和重要法律對立法權限劃分作出規定,如法國、德國、美國、俄羅斯等國的憲法都對立法權限作出了規定。由于各國的政治、經濟、文化等國情因素的不同,各國對立法權限的劃分也不盡相同:既有立法權由一個立法主體行使的單一立法體制,又有復合立法體制即多種立法權由多個立法主體分別行使,還有分權制衡的立法體制,等等。這些多樣化發展的立法體制,都有其存在的根據。一個主權國家采取何種立法權限劃分體制,主要取決于其國體、政體、歷史文化傳統、經濟發展、民族分布等國情因素。

當代中國的立法體制,既不是單一的立法體制,也不是復合的立法體制和分權制衡的立法體制,是獨具中國特色的立法體制。“從立法權限劃分的角度看,它是中央統一領導和一定程度分權的,多級并存、多類結合的立法權限劃分體制。最高國家權力機關及其常設機關統一領導,國務院行使相當大的權力,地方行使一定權力,是中國現行立法權限劃分體制突出的特征。”當代中國立法權限的劃分包括地方立法權限的劃分,有其內在的國情根據,也需要加以相應完善。

一、中國現行立法權限劃分及其國情根據概述

在中國現行立法權限的劃分中,最重要的立法權即國家立法權——立憲權和立法律權,由全國人大及其常委會專門行使。國家立法權在立法權限劃分體制中處于統一領導地位,其他中央立法權和地方立法權都不能與之抵觸。在此基礎上,國家的整個立法權則由中央和地方多方面的主體分別行使。

中國現行立法權限劃分中的多級并存,包括:全國人大及其常委會制定法律,國務院及其所屬部門分別制定行政法規和部門規章,較大的市以上的地方制定地方性法規和規章,這些不同效力等級和源自不同級別立法主體的立法及其所產生的規范性法的文件,并存于當代中國的立法權限劃分體制之中。中國現行立法權限劃分中的多類結合,是指:上述各層級的立法及其所制定的規范性法的文件,和民族自治地方所制定的自治法規,經濟特區所制定的規范性法的文件,特別行政區立法機關制定的各種規范性法的文件,在類別上存在差別又各具特色。

上述具有濃厚中國特色的立法權限劃分體制,有其內在的國情根據。其一,我國是一個統一的、多民族的、單一制的人民民主專政的社會主義國家,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,中國共產黨是國家的領導核心,我們不能簡單地照搬其他國家的做法,必須從我國國情出發,合理地劃分相關主體的立法權限。其二,我國社會主義法在本質上是廣大人民群眾意志和利益的體現,要以維護最大多數人的最大利益為歸依,反映在立法上就要立足全局,由最高國家權力機關全國人大及其常委會行使國家立法權,統一領導全國立法。其三,我國人口眾多、幅員遼闊,各地的經濟、文化和社會發展很不平衡,統一的國家立法無法解決各地千差萬別的各種問題,賦予地方一定的立法權有利于解決地方的實際問題。其四,“發展中國特色社會主義,最根本的就是一切都要從社會主義初級階段這個最大的實際出發”。處于社會主義初級階段的我國正在致力于發展社會主義市場經濟,正在建設社會主義政治文明,正在推進依法治國和全面建設小康社會,同時也面臨一些消極的歷史、傳統因素的影響,例如,“中國是世界上中央集權的專制主義統治最長久、傳統最深厚、影響最深廣的國家”,這就需要在立法權限劃分上堅持全國人大及其常委會統一領導的同時,賦予地方一定的立法權,實行相當程度分權的立法權限劃分體制。

二、中國地方立法權限的擴展及其國情根據

我國現行憲法明確規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”這一規定,是在總結建國以來立法活動經驗教訓的基礎上作出的,為地方立法積極作用的發揮提供了憲法依據。

從建國以來的情況看,我國的地方立法長時期都沒有發揮其應有的作用。直至黨的十一屆三中全會,地方立法重新起步、快速發展,起到了非常積極的作用。可以說,“國家的整個立法權力,由中央和地方多方面的主體行使。這是中國現行立法權限劃分體制最深刻的進步或變化。”

1949年9月,中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》規定,中央人民政府委員會制定并解釋國家的法律,頒布法令,并監督其執行;規定國家的施政方針;廢除或修改政務院與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令。政務院頒發決議和命令,并審查其執行。1949年12月,政務院通過《大行政區人民政府組織通則》,規定大行政區人民政府委員會有權擬定與地方政務有關之暫行法令條例,報政務院批準或備案。這樣規定的依據是,當時全國還未全部解放,各大區情況十分不同,大區需要有一定的自主立法權。大區立法,是我國地方立法從無到有的嘗試。但是,整體上說,從1949年到1954年我國人民代表大會制度正式成立之前,我國實行的是中央統一的立法體制。

我國第一部憲法即1954年憲法規定:中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關。根據1954年憲法的這一規定,立法權高度集中于全國人大,全國人大常委會、國務院和地方幾乎不享有立法權。1954年憲法實行一段時間后。事實證明,在我國這樣一個幅員遼闊、人口眾多、各地情況千差萬別的大國,只有中央立法一個積極性,地方沒有立法權,不利于地方主動性和積極性的發揮,不利于民主與法制建設的發展。

因此,1956年,毛澤東同志在《論十大關系》一文中指出:“取消大區,各省直屬中央,這是正確的。但是由此走到取消地方的獨立性,結果也不那么好。我們的憲法規定,立法權集中在中央。但是在不違背中央方針的條件下,按照情況和工作需要,地方可以搞章程、條例、辦法,憲法并沒有約束。”這就肯定了地方立法的必要性。但是,事實上,此后的1975年和1978年憲法都作了類似1954年憲法的規定,立法權高度集中于中央。

1978年12月召開的黨的十一屆三中全會,為我國地方立法的發展開創了新局面。為了適應歷史新時期對立法工作的要求,1978年12月,鄧小平同志在《解放思想,實事求是,團結一致向前看》一文中提出:“現在立法的工作量很大……。有的法規地方可以先試搞,然后總結提高,制定全國通行的法律。”根據這一指導精神,1979年,五屆全國人大二次會議重新修訂了地方組織法,對我國立法權限劃分作了重要改革,賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會制定地方性法規權。1982年憲法又進一步賦予全國人大常委會以較大的立法權,賦予國務院制定行政法規權,賦予省、直轄市的人大及其常委會制定地方性法規權,使我國的立法權限劃分更加適應新時期社會主義現代化建設的需要。

從建國以來的情況看,除1954年憲法施行之前和1979年地方組織法施行之后的時期,中國的地方立法事實上沒有什么地位,長時期沒有發揮其應有的作用。可以說,中國地方立法在曲折中發展的歷史進程,與中國中央集權歷史悠久的影響是息息相關的。從這一角度看,一個國家立法權限的劃分,很難割斷與自身歷史傳統等因素的關聯。

其次,再從國家立法權產生的憲法、法律的貫徹實施看,地方立法是使中央立法得以操作實施的重要保障。“由于法律調整的社會關系復雜多變,許多立法不得不只規定某些一般原則和主要條款,以留有充分的余地容納各種應由法律調整的事項。骨骼式立法的優點是它能使法律具有較大的穩定性、包容性和適應性,但它也有缺點,就是疏漏較多,缺乏具體的明確的規定性和規范性,難以操作實施。”

三、中國地方立法的權限劃分及其完善

建國以來,中國地方立法在曲折中發展的歷史進程,深刻地說明:賦予地方一定的、充分的立法權,更能適應我國經濟社會發展的需要。與此同時,在地方立法取得長足發展的進程中,對我國地方立法的權限劃分作出完善,是利澤全局之舉,具有突出的戰略意義和時代價值。

“在中國現時期,除民族自治地方的自治立法、經濟特區的授權立法、特別行政區立法外,所有地方立法都是一般地方立法。”在中國現時期,需要對地方立法權限劃分作出完善,推進中國地方立法的發展,促進中國經濟社會的發展。以下具體分述。

(一)一般地方的立法權限劃分及其完善

1979年地方組織法規定,省級人大及其常委會行使地方性法規制定權。1982年憲法也肯定了省、直轄市人大及其常委會的地方性法規制定權。1986年,地方組織法經過修改,賦予省級政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大常委會與政府相應立法權。此后,隨著立法法的出臺,新時期中國地方立法的權限依據進一步走向完善。“用好用足地方立法權乃地方所需,國家所望。”本著這一追求,還需要在以下事項上作出完善。

首先,要對一般地方權力機關及其執行機關的立法權限作出細化和明確。

1.要明確,依法應由人大討論、決定的本行政區區域內政治、經濟、社會、文化、教育等重大事項,必須由地方性法規作出規定;依法屬于行政機關行政管理職權范圍內的事項,由地方政府規章加以規范。

需要指出的是,一些地方政府對事關本地需要由地方立法解決的重大事項,不是提請本地地方權力機關以立法方式解決,而是優先選擇自行立法解決或是由本地黨委和政府共同行文以求政策解決,而政策的易變性可能導致前后矛盾。

2.需要細化明確,屬于平等主體間民事關系調整的事項,由地方性法規作出規定;屬于行政機關內部各部門相互關系的事項,由政府以規章形式加以規范。

3.需要細化明確,屬于對行政機關實施法律、行政法規進行監督或者規范行政機關行為的事項,由地方性法規作出規定;屬于應由行政機關自主決策的事項,由政府規章作出規定。

4.需要細化明確,不屬于中央專屬立法權的事項,在中央尚未立法而相關地方又需要根據本地實際情況和經濟社會發展創制規范性法文件時,原則上應由地方性法規作出調整;如果地方國家權力機關認為有必要授權地方行政機關作出調整,可以授權后者以規章形式加以規范。

其次,就一般地方立法權限劃分的完善而言,還要研究地方權力機關與其常設機構立法權行使的平衡問題@。

就現時期中國一般地方立法的實踐看,絕大多數地方性法規是由地方人大常委會制定的,為數很少的地方性法規是由地方人民代表大會制定的。地方人民代表大會制定的地方性法規,在權威性上較之本地其他地方立法主體制定的立法,無疑是最權威的,由地方人民代表大會對事關本地經濟、政治、教科文衛、民族等重大事項作出調整,有利于立法的權威性、嚴肅性和實施的穩定性。

現時期,在我國一般地方權力機關及其常設機構立法權行使普遍失衡的情況下,重視一般地方權力機關立法權的行使,使之朝著常規化、平衡化方向得到加強,應是往后的一個完善化方向。

(二)民族自治地方的立法權限劃分及其完善

一般來說,一個國家的民族比較單一,立法權限相對會比較集中;而多民族國家則必須考慮各民族的不同情況,立法權限的集中程度相對較弱。我國是多民族國家,實行民族區域自治,各民族自治地方(包括自治區、自治州、自治縣)都有權立法,并將這些立法適用于各該民族自治地方。在現時期,民族自治地方立法的完善需要關注以下事項。

其一,民族自治地方立法需要更多地體現民族自治地區的特色。

在當代中國,各民族自治地方的人大行使的民族自治地方立法權,是民族自治地方自治權的組成部分,又是其他自治權得以有效行使、有效實現的一種保障性權力。民族自治地方的自治條例和單行條例,還可以根據當地的實際情況和特色,對國家法律、行政法規作出適當變通。

據此,民族自治地方的立法,鮮明地體現民族自治地區的特色,是其題中應有之義。“沒有地方特色的地方立法只是簡單的照抄、照搬國家和其他地區立法的有關規定,勢必不能有效地反映和解決本地區特有的一些重大問題,從而也就失去了地方立法存在的必要性。”當前,一些民族自治地方的立法在體現民族自治地區特色方面開展得較好,但整體上仍參差不齊,需要以點帶面地加以完善。

以下以體現民族自治地區特色的地方性法規為例。寧夏回族自治區人大及其常委會本著“著眼全局、突出重點、體現特色、注重質量”的立法原則,先后制定了164件地方性法規,初步形成了具有民族特色的地方性法規體系。“立法同民族區域自治地方的特色與特點相結合,自治區人大常委會制定了自治區《民族教育條例》、《清真食品管理條例》等地方性法規。據了解,自治區八屆人大常委會5年來就制定、修改地方性法規55件,其立法數量為歷屆人大常委會最多的一屆。”

又如,“廣西是國內鐘乳石資源最豐富的省區之一,由于不法分子趁機任意開采、破壞、買賣并出口鐘乳石,一些地區的鐘乳石資源遭到嚴重破壞,桂林、梧州兩地尤為嚴重。”為此,于2002年7月1日起施行的由廣西自治區人

大常委會通過的《廣西壯族自治區鐘乳石資源保護條例》富有特色地規定:“鐘乳石資源屬于國家所有,禁止任何組織、個人侵占、破壞或擅自開采;鐵路、公路、橋梁、機場等重大工程的勘察設計,應避開已發現的鐘乳石洞穴;開發鐘乳石洞穴進行旅游活動,應經當地縣級以上地礦主管部門核準和自治區旅游行政主管部門同意,并報自治區地礦主管部門批準;尚未開發的鐘乳石洞穴,由縣級以上地礦主管部門封閉洞口,設立地面保護標志……”《條例》的以上規定,在全國首開先河,充分體現了地方特色。

其二,需要完善民族自治地方的立法變通權。

民族自治地方對國家已有法律、行政法規制定有關變通規定,必須維護國家法制的統一,必須在認識上和立法操作上不斷作出完善:

1.憲法的規定不能變通。憲法是國家的根本大法,是全國各民族人民共同意志的體現,是國家統一和各民族人民團結的根本基礎。民族自治地方的自治權包括立法權是憲法和有關法律授予的,民族自治地方立法不能超越其行使權力的憲法依據,否則就等于否定了自身權力的合法性。2.民族區域自治法不能變通。民族區域自治法是實施憲法關于民族區域自治制度的基本法律,是民族自治地方實行自治的基本法律依據。3.其他法律有關民族問題的專門規定,不能變通。4.屬于中央專屬立法權限范圍的事項,不能變通。5.經實踐檢驗存在較多問題的立法變通,對超越自身立法權限的變通,還需要建立相應的監督和糾偏機制。

(三)經濟特區立法權限的劃分及其完善

中國的經濟特區,是根據對外開放的要求,參照國外舉辦出口加工區和自由貿易區的做法建立的,是我國開放最早、開放層次最高的地區。在中國經濟特區20年的發展進程中,經濟特區立法的促進和保障,起到了舉足輕重的作用。這也因為,“我國幅員遼闊,人口眾多,情況復雜,各地的發展情況不平衡,有些法規地方急需,全國性法律一時又制定不出來,消極等待就要貽誤工作。尤其是那些對外開放,實行特殊政策和靈活措施的省份,更應根據當地的情況,適時地制定有特色的地方性法規,解決特殊矛盾。”

在新的歷史條件下,率先基本實現現代化,創新地發展經濟特區,將貫穿我國今后改革開放的全過程。為此,需要對經濟特區立法權限的劃分作出完善,以更好地推進我國的改革開放和社會主義市場經濟的發展。

其一,經濟特區的“雙重立法權”都應得到加強和完善。

目前,國內學界對經濟特區雙重立法權的研究并不多見,為此,需要正確認識經濟特區雙重立法權的定位和并存發展問題。在《立法法》出臺之前,各經濟特區行使的立法權在性質上都屬于授權立法權。在《立法法》實施之后,經濟特區授權立法第一次具有了明確的法律依據。《立法法》還賦予了經濟特區較大市立法權這一職權立法權。據此,有不少觀點認為:在《立法法》賦予經濟特區較大市立法權后,經濟特區職權立法前景可觀,而經濟特區的授權立法權將會淡出乃至退出歷史舞臺。

實際上,《立法法》賦予經濟特區較大市立法權,并沒有淡化乃至否定經濟特區一直來行使的授權立法權。首先,在我國現行地方立法中,直接來源于最高位階立法主體授權的經濟特區授權立法這一類立法,不能為其他地方立法形式所替代。其次,一般地方職權立法需嚴格遵循不相抵觸原則,不具有經濟特區授權立法所享有的靈活權限。再次,創新地發展經濟特區,將貫穿我國今后改革開放的全過程,社會主義市場經濟制度的創新任務依然艱巨,而授權立法在增創新優勢中具有的探索功能和示范作用,也將在這一歷史進程中再續輝煌。

其二,對經濟特區立法效力等級的認識需要完善。

從效力等級上看,經濟特區立法的效力等級不同于一般地方立法的效力等級,具有特殊性。對經濟特區授權立法的效力等級,國內學界主要有兩種觀點:一是認為經濟特區的立法權既來源于國家立法權,其制定的法規效力等同于國家法律的效力;二是認為經濟特區授權立法產生的法規盡管有優先適用權,但是仍應等同于一般地方性法規的效力,不具有國家法律的效力,只作用于經濟特區所在區域。

綜上,從完善化角度看,是否可以兼采兩種觀點的合理之處,作出如下定位:經濟特區立法所產生的規范性法的文件,就其性質來說,其效力等級一般應低于授權主體本身所制定的規范性法的文件,同時,又應當高于一般地方與授權主體同級別國家機關所制定的規范性法的文件。

其三,需要完善經濟特區權力機關和行政機關授權立法的權限。

從宏觀上看,最高國家權力機關對經濟特區的授權立法決定,為各經濟特區所在地的市人大及其常委會和市人民政府的立法范圍,提供了基本框架。但是,從具體操作層面看,上述立法事項范圍,實際上并不明確。一個事實是,各經濟特區不同程度都存在經濟特區權力機關和行政機關立法的重復和交叉現象,使得所調整的社會關系及具體事項重復、混同,影響到立法調整的效率。

根據我國現行法的相關規定,地方權力機關立法主要是為了彌補全國性立法的空白,自主性較強;而地方行政機關立法,主要是致力于將上位階立法中較原則、抽象的規定加以具體化和進行補充,以便執行和實施。因此,不妨以之為參照,結合各經濟特區的區情,對經濟特區地方權力機關和行政機關在立法事項上的劃分,作出完善化思考。

就經濟特區地方行政機關立法的完善而言,經濟特區規章的立法范圍應當契合這樣的原則和方向:一是為了貫徹執行與本經濟特區有關的法律、行政法規和省級人大及其常委會制定的地方性法規而制定規章;二是為了貫徹執行經濟特區所在地的市人大及其常委會制定的經濟特區法規而制定規章;三是根據經濟特區所在地的市人大及其常委會的授權,制定規章,先行調整本應由授權主體通過制定經濟特區法規予以調整的事項;四是行使應當由經濟特區所在地的市人民政府行使的職權、履行應當由該市人民政府履行的職責而制定經濟特區規章。

就經濟特區權力機關和行政機關授權立法的權限完善而言,盡早由國家最高權力機關出臺針對經濟特區授權立法中法規和規章各自權限范圍的更為明確、更為具體的規定,應是一個需要推進的完善化之舉。

注釋:①

在分權制衡的立法體制下,立法權原則上由立法機關

行使,但政府首腦、司法機關等對立法有一定的制衡

作用。例如,法國的立法體制就屬于這一模式。②

國家立法權是最高國家立法機關以整個國家的名義

行使的用來調整最基本的帶有全局性社會關系的立

法權,是一個國家居于最高地位的立法權。③

國內現有的立法理論研究和立法實踐,普遍忽視了地

方權力機關與其常設機構立法權行使的平衡問題,這

一現象需要得到重視和加以解決。④

例如,《立法法》第65條專門規定:“經濟特區所在地

的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人

民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍

內實施。”⑤

經濟特區立法所產生的規范性法的文件,其效力等級

一般應低于授權主體本身所制定的規范性法的文件,

因為前者不能行使后者所保留的未授出的立法權限;

另一方面,經濟特區立法所產生的規范性法文件在效

力上應高于一般地方與受權主體同級別國家機關所

制定的規范性法的文件,如果兩者的效力等級相等,

實際上沒有必要專門作出授權,否則其意義和價值將

會降低。

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(責任編校:秋泉)