晚清保衛局與湖南城市管理的近代化

周執前

摘要:光緒二十四年六月(1898年7月)湖南保衛局在長沙創辦。它的創立標志著湖南城市管理近代化的肇始——雛形的城市政府開始建立;城市行政民主化開始啟動;大量的城市管理法律開始制定和實施,而且這些法律制度與傳統中國“以法為治”的法律制度不同,而帶有近代世界所普遍追求的“法治化”傾向。

關鍵詞:湖南保衛局;城市管理;近代化;法治

中圖分類號:K264文獻標識碼:A文章編號:1000-2529(2009)02-0132-04

1894年的甲午戰爭,“大清帝國”被“東瀛小國”日本打敗,被迫與日本簽訂了屈辱的《馬關條約》。甲午戰爭之后,中國的民族危機日益嚴重。在這種情況下,中國統治精英與士紳產生一種前所未有的危機感,他們開始探尋中國落后的原因和中國走向強大的途徑。“中國人士不欲為亡國之民者,群起呼嘯叫號,發鼓擊鉦,聲憾大地,或主張變法自強之議,或吹煽開迪民智之說,或立危言以警國民之心,或故自尊大以鼓舞國民之志,未幾而薄海內外,風靡響應。”資產階級維新派更是積極探索挽救民族危亡的道路,他們認為只有仿照西方資本主義國家的政治體制進行改革,才能擺脫落后的狀況。并進而發展成為一場變法維新的政治運動。

湖南是當時維新變法運動中最活躍的省份,變法空氣濃厚。巡撫陳寶箴在湖南推行新政。而“警察一署,為凡百新政之根柢,若根柢不立,則無奉行之人,而新政皆成空言,故首注意于是,先在長沙試辦”。光緒二十四年六月(1898年7月)湖南保衛局在長沙創辦。這是中國現代警察制度的肇始。同時,晚清警政的興起“是中國城,市管理向現代化轉變的重要標志性事件,對中國城市現代化進程意義十分重大”。它的創立也標志著湖南城市管理近代化的開始。

一

所謂城市近代化管理,一般是把城市作為有別于農村的另一種載體,針對城市的社會經濟活動和特殊問題進行單獨管理,自上而下建立適合于城市社會、經濟、市政建設等專門管理機構,制定的系統的法律制度,使政府的管理控制力不僅遍布城市各個部門,而且達于社會下層。因此,建立一個專門的城市管理機構——城市政府,是城市管理近代化的前提。而中國古代實施城鄉合治,沒有設立專門的城市;而且在城市基層社會沒有設立管理機構。湖南保衛局的設立已開始改變這種狀況。

首先,從湖南保衛局的職責看,具備城市政府的特點。保衛局的職責是,“去民害,衛民生,拾非違,索罪犯。”其職能是多方面的。

保衛局首先是一個警察機構,要履行警察的職能。長期以來,中國傳統城市管理城鄉不分,軍警不分,傳統封建社會一直沒有專職的社會治安機構,社會治安職能主要由軍隊、地方衙暑的捕役以及保甲組織承擔。這種體制已經嚴重不適應近代以來社會治安形式惡化的局面。在湖南省城長沙,“戶口繁盛,盜賊滋多,痞徒滋事,不無擾害。上年盜竊案多至百余起,破獲無幾。而保甲、團防局不足以彈壓,事亦隨而廢弛。”湖南保衛局建立后開始用前未曾有過的現代管理手段來治理城市。根據有關章程規定,保衛局的各級巡查人員必須在所轄地界內晝夜值班巡邏,巡查有預防危害、緝捕罪犯的責任:“遇有殺人放火者、斗毆傷者、強盜、盜竊及小竊掏摸者、奸拐誘逃者、當街賭博者”等現發案犯,“均即行捕孥”。保衛局還有權查稽公共聚會場所,禁止某些宣傳活動:“凡系刊貼謠帖,煽惑人心者,當即捕孥”;“遇有聚會喧雜之事、唱戲擾攘之所應隨時彈壓,不準滋事,本局有時亦另行派人襄助”;“如有聚眾結會,立即稟報局中”。對于違反社會治安管理的案件,保衛局有司法審判權,“所有地方人民違犯本局禁令即第十一條所載各事或本局巡查不守本局章程即第十二、十三、十四、十五、十六條所載各事”,保衛局有權審訊發落。”從而在城市治安管理方面顯示其優越性。據《湘報》載,保衛局自開辦以來,“各局員紳倍極勤慎,日夜嚴飭巡丁逡巡街市,城中無賴痞徒漸皆斂躋。”“城廂內外,人心貼然,已有成效可觀。”

然而,湖南保衛局不僅僅是一個警察機構,它還承擔了其他的有關城市管理職能。張朋園指出:“保衛局的功能不似巡捕之專事逮捕人犯而已。保衛局人員,巡回大街小巷,除了消除不法,還要幫助人民解決困難,如迷失路途者,有困難不決者,保衛局人員應加以指引,幫助解決困難。中國人向來不重視衛生,街巷臟亂,無人過問。保衛局設立,專人清掃街道,此又保衛局功能之一。罪犯當給予自新機會,教予謀生能力,保衛局設遷善所,受刑人皆有學習技藝機會。”其城市管理的職能還包括以下一些方面:(1)城市人口管理。湖南保衛局把管理戶籍作為保衛局的一項重要職權,并視其為貫徹保衛局根本宗旨的重要保證。根據《保衛總局清查戶籍章程》的規定,“清查戶籍為本局第一要義。必須認真清查,確載冊籍,應使本局一切去民害、衛民生、檢非違、索罪犯之事易于盡職,一切員紳吏役人等易于辦事。”戶籍管理權由各小分局委紳主持行使,上級各委紳監督指導,各級官員協助。每年春2月、秋8月共清查兩次。(2)消防、救火是保衛局的一項重要職責。據章程規定,“若遇有火災,立即馳報局中,由局中派役馳請水龍各會往救。”據《湘報》載,某夜大西門城內大街口某店,不慎引燒蓖箱,店中人熟睡未醒,經西城保衛分局巡查發現,喚開店門幫同撲滅,幸未成災。(3)城市公益事業管理。保衛局設立了5個遷善所,不僅收容失業者和犯人,并且“令其學工”而獲取謀生的技藝。如縫紉衣服、織布、彈棉、刻字、結辮線、制鞋、削竹器、造木器、打麻繩等,均聘請教習傳授失業者和犯人學習仿造。制成的物品出售后,除歸還物料成本,失業者可得贏余之3成作為零用,7成俟出所時給為資本。犯人則以5成作為在遷善所的飯食之需,另5成在其出所時也給還本人。這種做法,有傳統慈善機構之職能,而且與傳統慈善機構重養輕教明顯有所不同,更加重視傳授謀生的技藝,對犯人也不僅僅是簡單地予以懲罰,同樣注重勸戒,使之能夠棄惡從善并有謀生的一技之長。城市街道與衛生等方面的管理。按《保衛總局清理街道章程》之規定,保衛局有權管理省城各街道的交通、衛生等事項。同時,遷善所中失業人和一般犯人也參與通溝洫、修道路、筑城池等土木工役。

其次,中國古代縣以下不設治,在城市基層社會沒有設立政府管理機構。而城市管理現代化的目標之一就是從上到下設立專門的城市管理機構。保衛局的機構設置實行三級體制,即總局、分局、小分局。在省城長沙設總局;“城中分東西南北設有分局四所,城外設分局一所”;“又保衛局擬分三十局,統城內外以三萬戶計,每分局約轄一千戶”。其機構設置可大體對應于現代城市政府及其下屬機構——區。

何一民指出:“晚清警察在中國城市出現后,扮演的角色是多重性的,可以說超越了現代意義上的警察職能,更類似近代城市政府,可以說是傳統官衙門向近代城市政府轉變的一種過渡型管理機構”。湖南保衛已經具備這樣的特點。

二

城市管理近代化不僅僅意味著建立一個城市管理機構,而且意味著城市行政的民主化。所謂民主,是指多數人的統治,或叫人民的統治,即最終的政治決定權不依賴于個別人或少數人,而是特定人群或人民全體的多數。而民主是和地方自治密切相連的。所謂地方自治,是指在一定區域內,由當地人民自行選舉代議機關,組織地方政府,對地方公共事務實行自主管理。民主與自治是有差別的,民主是一個政治性概念,它包括從中央到地方的所有以選舉、分權、代表權為基礎的政治行為。自治基本上限于地方性和區域性行政事務,它所著力的是在政治結構中,弱勢的一方對強勢的一方所具有的自主決斷能力,這種決斷代表了特定地域大部分公民的意志。但自治和民主很難作實質性的兩分,二者的邊界十分模糊,用來形容民主的詞匯幾乎都可以用來說明自治。比如代表權、選舉、被選舉、投票表決、多數票決定,這些詞匯即可以用于民主領域,也可以用于自治領域。從這個意義上講,民主的原則就是地方自治的原則。離開民主談自治和離開自治談民主都是不可想象的。湖南保衛局體現了民主和地方自治的原則。

首先,湖南保衛局實行一定程度的地方自治。湖南保衛局“不但是中國最早的近代型警察機構,同時也可視為初具地方自治特征的新式權力機關”。保衛局行使一定程度的地方自治,充分發揮紳商的作用。保衛局的人事組織、機構設置和內部權限劃分采取官紳并立的原則,設置了兩套人事體系,以充分發揮紳士的作用。一套人事體系由官員組成。在總局中,由官員組成的體系包括總辦、會辦和委員等。在分局中,分局長由官充任。在小分局中,理事委員由官吏充任。另一套人事體系由鄉紳組成,其人選亦由紳士物色。他們的主要職權是選舉各級機關的紳士,雇募巡丁、差役、購置、管理和出納金錢器物及主持總務、后勤工作。在總局內的紳士職位主要有:會辦紳士1人,是紳士體系中的最高領導,負責“管理、稽查各局委紳及各局巡查一切事務,凡系支發銀錢、清理街道、召募巡查之事,均會同總辦簽行。”委紳2人,負責具體的財務、出納、后勤、總務等項工作。分局中,副局長1人由紳士充任,“幫同局長督率員役,辦理局務”,“所有局中出入銀錢、收支器物是其專責。”小分局中,副理事1人,由紳商充任,協助理事,督率巡查,辦理局務。具體負責銀錢、財物的出納。在遷善所中,也設有會辦士紳1員“專司稽查各務”;副理事委紳2人,凡“所中流民犯人收羈到所,一切工役程課督責看管以及鞭笞、拘鎖、用法之處,皆宮主之;一切起居飲食、稽查、保護以及疾病、困苦、用恩之處,皆紳主之”。因此,湖南保衛局堅持官紳商合辦原則,“在官權上加進紳權,并將主體移至紳權”,紳權的觸角借以越過城鄉分治的藩籬,伸人縣及省行政之禁臠,從而為其染上了濃重的地方自治色彩。

其次,湖南保衛局在城市行政中,實施一定程度的民主管理。(1)公舉員紳。保衛局章程規定,本局總辦以民道官員擔任,“以二年為期,期滿應由議事紳士公舉,稟請撫憲札委”;“議事紳士亦以二年為期,期滿再由本城紳士公舉。”黃遵憲制定的選舉辦法是:“擬每二百戶即舉一戶長,每千戶共舉五戶長,以該處居民商店充其選,遇是即邀集各戶長為議事紳士到局公議。”《保衛局增改章程》又規定,保衛局“所用各員均由會辦官選舉,由總辦定用;所用各紳由會辦紳選舉,由總辦定用。”所用各員,無論采取何種選任辦法,“均須于名簿主明,以公眾覽”。同時規定,所用各員紳如不遵章程,不能稱職,經會辦員紳查明,即行撤換。若由各紳商舉報者,經會辦總辦查悉,亦即行撤換。保衛局的主要人事安排由選舉產生一項,體現出類似西方國家的民主精神。(2)民主議事。“保衛局最大之特色就是‘紳議官辦”。總局設有議事紳士10余人,組成保衛局的決策機構:“一切章程由議員議定,稟請撫憲核準交局中照行;其撫憲批駁不行者,應由議員再議;或撫憲擬辦之事,亦飭交議定稟行”。議事的方法是:“以本局總辦主席,凡議事均以人數之多寡定事之從違。凡議定之后,必須遵行;茍有不善,可以隨時商請再議。”除保衛局內規定議事程序外,尚有臨時議事辦法。全城保衛小分局30所,統計城內外3萬戶,每局約轄1 000戶,擬于每200戶舉1戶長,每1 000共舉5戶長,以該處居民商店充當。遇事即邀集各戶長為議事紳士,到局會議。保衛局的一切大事由公議決定的原則,是城市行政民主決策的體現。(3)城市立法與城市行政相互制約也是城市行政管理民主化的重要內容之一。近代城市管理機構的組織一般分設議事會和行政管理機關。“西人議事與行事分而為二,議事之人,有定章之權而無辦理之權,行事之人,有辦理之權而無定章之權。”“保衛局只有行事之責,并無立例之權。”但它與南學會相互配合,互有議事行政相輔相成的雙重功用。正如梁啟超所說:保衛局即是具有“行事之權”的新式地方行政組織,而“南學會尤為全省新政之命脈,雖名為學會,實兼地方議會之規模”。

三

城市管理近代化的另一個重要方面是實行法治。“警察之行政俱須根據于法律命令以行其職”,在保衛局籌辦之初,即貫徹依法治警的原則,制訂了《保衛局章程》。黃遵憲指出:“欲為民生,必視民事為己事,必當使吾民咸與聞官事”,當即酌擬《保衛局章程》40余條,“意在官民合辦,使諸紳議事而有行事”。除《保衛局章程》外,它還制定了其他許多法規。如《遷善所章程》、《保衛總局清查戶籍章程》、《保衛局清理街道章程》、《分局員紳職事章程》、《巡查長職責章程》、《巡查失職事章程》、《總局巡查職事章程》、《巡查各項章程》等。而且這些法律制度與傳統中國“以法為治”的法律制度不同,而帶有近代世界所普遍追求的“法治化”傾向,即尊重民權與政府服從法律。

(一)尊重民權。法治與民權是密切聯系在一起的。近代法治主義與傳統人治主義的基本區別之一,就在于它非常重視個人權力,并且強調法律是對權力的確認與保障。離開權力去談論法治,那是不可思議的。“仆在中國首創言公理,首創言民權……”。以康有為、梁啟超為代表的資產階級維新志士,公開倡導民權,呼吁變法。康有為指出:“人人有天授之體,即人人有天授之權”。“人類平等,人類大同,此固公理也。”梁啟超指出:“西方之言日:人人有自主之權。何謂自主之權?各盡其所當為之事,各得其所應有之利,公莫大焉,如此則天下平矣。”并且把權利視為人之為人的根本所在。“形而上之生存,其條件不一端,而權利其最重要也,故禽獸以保生命為對我獨一無二之責任,而號稱人類者,則以保生命保權利兩相倚,然后此責任乃完。茍不爾者,則忽喪其所以為人之資格,而與禽獸立于同等地位。”戊戌變法之前,梁啟超來到湖南,主講長沙時務學堂。在《論湖南應辦之事》一文中,他特別強調伸民權,重鄉權,“今欲更新百度,必自通上下之情始;欲通上下之情,則必當復古意,采西法重鄉權矣。”這些思想對湖南保衛局的產生和《保衛局章程》的制定產生了重要影響。

(1)湖南保衛局正是一個重視民權、發揮民權作用的機構。“巡撫陳寶箴,按察使黃遵憲皆各分權于紳士,如慈母之煦覆其赤子焉。各國民政之起大率由民與官爭權,民出死力以爭之,官出死力以壓之。若湖南之事勢,則全與此相反。陳、黃兩公本自有無限之權,而務欲讓之于民,民不自知當有權,而官乃費盡心力以導之,此其盛德殆并世所希矣。”保衛局章程規定,各級巡查人員有保護、援救、協助人民的義務,“凡行路之人遇有疾病,即應救護,若醉人、瘋癲入迷失道路即送歸其家,若殘疾人、老、幼、婦女、遠方過客均加意保護”;“凡有行路人詢問巡查各事,必須實告”,體現了對民眾權利的尊重和保護。這一規定在實踐中得到了執行。據《湘報》載,東西第23局巡查吳桂林在羊風拐角地方,見一人在廁屋內懸梁自縊,趕往解救。經訊明,其人姓楊名漢延,四川人,因販風藤來湖南,途中被人拐騙,擬到省城辭告同鄉回籍,不料借貸無門,棲身無處,露宿數日,無法可設,遂萌短見。嗣經稟呈保衛總局發給川資6元,并代搭宜昌船只資送回鄉。

(二)根據有關章程的規定,保衛局實行一定程度的地方自治與民主管理。這正是尊重民權的表現。保衛局“聽民之籌款,許民之襄辦,則地方自治之規模,隱寓于其中,而民智從此而開,民權亦從此而伸”。城市自治制度是與自由、平等等個人權力一致的。所謂自治,意味著人類自覺思考、自我反省和自我決定的能力,它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇及根據不同可能的行動路線行動的能力。它是確保個人自由、平等的一種手段,它的實現原則是“特定的政治框架形成并限制著個人可利用的機會,在這個框架范圍內,個人應該享有平等的權力,因而承當同等的義務;這就是說,只要他們不用這種框架來否定別人的權力,那么,他們在決定自己的生活條件時就應該是自由和平等的”。它包含以下幾個方面的內容:(1)人們在構成他們生活和機會的政治框架中應該享有平等的權力和義務;(2)權利的概念意味著資格,無需冒任何或不公正干涉的風險而實施行動的資格;(3)在決定自己的生活條件時,人們應該是自由和平等的,所有人都可以自由平等地參與重大公共問題的爭論和審議的過程。(4)個人權力需要保護。自治原則不僅詳細規定了個人必須是自由和平等的,而且規定了多數人不能把自己的意志強加于他人。

(三)法治不僅包括價值合理性,也包括形式合理性。法律的形式化要求國家權力的運作納入法律設定的軌道。因此,法治的一個重要特征是通過法律對政府權力進行規范和約束。保衛局定有《湖南保衛局分局員紳職事章程》、《巡查長職事章程》、《巡查吏職事章程》、《湖南保衛總局巡查職事章程》、《巡查各項章程》等,對各級員吏及至巡查職責和紀律均有詳細規定。如規定小分局理事委員每日晨9點到晚10點,在局督率各役遵照章程經理事務,事必躬親,在局辦事不許穿袍褂公服,步行查街不許乘轎。各員紳攜帶家丁到局斷不準其干預公事,查出審實立即將家丁責罰,并將該員紳撤換。規定巡查執巡期間不準攜傘執扇,不準吸煙,不準露坐,不準聚飲,不準與街市人閑談戲謔。同時規定巡查非奉有局票斷不許擅入民宅。

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(責任編校:文心)