隋唐時期財稅制度演變及當代啟示

馬鑫旺 高 紅 高 鶴

馬克思指出，制度是特定時期生產關系的社會結構性框架和特定生產力水平下人們經濟行為的基本規則。財稅制度作為國家治理的基礎和重要支柱[1]，在公共基礎設施建設、改善人民生活水平、促進社會公平以及優化產業結構、促進發展方式轉變等方面發揮著重要作用[2]。在逐步實現國家治理體系和治理能力現代化和加快完善社會主義市場經濟體制的雙重語境下，構建財稅制度現代化也是新時代財稅工作的應有之意。隋唐兩代是我國古代封建社會的強盛時期，回溯其財稅制度內容及發展演變，亦能發現對當代有益的啟示建議。

一、隋唐時期的財稅制度及其演變概況

隋唐兩代歷經三百余年，期間經濟、政治、社會等宏觀條件均發生了諸多重大變化。隋唐時期的財稅制度也隨之進行了相應的調整，使其與時代背景相迎合。

1.隋與唐朝前期的財稅制度。隋至唐朝前期繼續推行北魏以來的均田制，征稅主要以戶為依據、以農業丁口為課稅主體，依照小農經濟的特點收取相應農業生產實物以及征發一定量的徭役為稅賦。在財稅制度的組織框架上，隋唐王朝在中央和地方均設置了相關配套的財稅收支管理和監察機構。

（1）隋朝的財稅制度。①稅收依據。隋朝立國之后，隋文帝廢止了北周時期的“入市之稅”，取消鹽酒官營專賣，稅收主要以租調、徭役和義倉之稅為主，基本不再收取工商雜稅[3]，取而代之的是隋朝的租調制。具體來看，隋朝以戶為單位，對農業丁男及其妻子收取租調（未婚男丁及奴婢折半收取租調，有品爵者、道德高尚的義夫節婦等可免交租調），成丁年齡由最初18歲調整為21歲，年滿60歲為“老”，不再征收租調；租調稅率為每年租栗三石，調以絹、布為主，根據納稅者所在地生產的種類而定，征收額度每年“絁以匹，加棉三兩；布以端，加麻三斤”，在開皇三年（583）降為原來的一半；隋代徭役由最初的30天降為20天，年滿50歲者可以免役交庸（一定數量的紡織品），在保障農業人口更好地進行耕作勞動的同時，也增加了國家的收入；開皇五年（585）政府為倡導地方、民間儲備糧食物資以備災饉，開設義倉，后來逐步演變成一種正式稅賦，每家每戶都要交納。②財稅組織機構及其職能執行概況。從隋朝財稅組織機構來看，中央政府層面司農寺和尚書省中的度支部來負責財稅的收支、核算和出納等工作①，由御史大夫和隸屬于刑部的比部承擔財政監察的職責；在地方層面，隋朝設置保閭族長制，方便地方州縣長官對其管理和征稅，州縣地方長官及其屬官承擔征稅、核算和將稅收轉運至中央的職責，對地方財政的監督由司隸臺負責[4-6]，中央對財稅進行統收統支，地方財稅權力基本限于征收、核算與轉運，財稅權力高度集中，地方財權很小。隋朝為擴大征稅面，確保財稅來源，先后進行“大索貌閱”和“輸籍定樣”兩次大規模戶籍清查整理登記工作，清理了大量魏晉南北朝以來的隱戶，極大地擴充了交納國家稅賦的編戶數量，進而增加了隋王朝的財稅收入，這成為隋朝快速富強的重要原因之一[7]。

（2）唐朝前期的財稅制度。①稅收依據。唐朝前期繼承了隋朝的財稅制度，并有所興革。在稅收上，把隋時的“庸”列入正式的稅收體系中，形成了租庸調的稅收制度，呈現出“有田則有租、有家則有調、有身則有庸”的特征[8]。唐朝前期稅率較隋朝有所減少，一丁男每年租栗兩石，調則因地制宜，養蠶的地方交絹兩丈、綿三兩，不養蠶的地方交布兩丈四尺，外加麻三斤，徭役20天，不服徭役則每日納絹三尺，多服徭役15日免調，多服徭役30天則租調全免。唐朝前期也增設了頗具資產稅性質的地稅和戶稅[3]，貞觀二年（628），唐太宗李世民決定變隋代的義倉之稅為地稅，按照耕地面積每畝交納固定數量的糧食作為實物地租，后來唐朝前期的地稅又進一步細化，除了對已經登記在冊的編戶耕田收取地稅，也對向政府“借荒”耕種的各種個人或組織征收地稅。唐朝前期的戶稅以三年為周期循環②、根據每戶的財產水平不同對每戶進行征收，唐朝初期以財產為依據將戶等分為三等，后唐高宗永徽五年（654）細化為九等，不同戶等所交戶稅額度也有所不同，且每兩年就要重新評定一次戶等，以使財稅負擔更為合理地分配給納稅人。②財稅組織機構及其職能執行概況。唐朝前期財稅權力仍高度集中在中央，具體而言，中央設置戶部、太府寺和司農寺負責管理財稅收支核算、出納及國庫管理等工作；在地方上，唐朝增設了“道”這一行政機構，形成了“道—州—縣”三級行政機構，由州縣地方長官及其屬官對轄區進行財稅征收、核算和轉運等工作，道則對其所轄州縣相關財稅工作進行統籌與監督[9]205-211。在財稅監察上，唐朝將比部升格至獨立的司法審計部門，負責對中央和地方的財稅工作進行審計監察；唐代御史臺除了對中央相關財稅機構進行監察，還設置了御史分巡分察制度，將監察管理職能延伸至縣一級，實現了御史臺對地方財稅工作的有效監察[5]。唐朝還建立起由下至上的財政預算制度，縣及其所轄之鄉還需定期將預算額度張榜公示，以便各財稅監察機構和當地民眾驗看、監督[6]。唐朝的財稅組織機構在繼承隋制的基礎上，取得了一定發展，尤其是在財稅監察領域，形成了由中央至地方的財稅監察組織機構，為后世提供了經驗借鑒。

2.唐朝中后期的財稅制度。

（1）財稅制度改革及效果。唐玄宗在位期間，唐朝土地兼并現象越發嚴重，均田制受到破壞；而唐玄宗統治末期爆發的安史之亂對唐朝的經濟、政治和社會均產生了極大破壞，盛唐由是終結。因戰亂導致的生產停滯、人口遷徙避難和土地荒置使得唐朝稅收、戶籍制度遭受重創。據《通典·食貨》記載，天寶十三年（754），全國共有890余萬戶，人口約5300萬，但到了平定安史之亂后的唐代宗廣德二年（764）僅剩約293萬戶，人口約為1600萬，并且其中還有大量因各種原因不納稅的人口。而為平定安史之亂而產生的巨大軍事開銷幾乎掏空了唐王朝的國庫，唐朝政府無力在戰亂后重新花費大量人力、物力、財力與時間清查整頓戶籍，使得唐朝前期以戶籍為依據而實施的以租庸調為主的稅收政策難以為繼。為緩解財稅壓力，唐朝中后期統治者進行了幾次財稅方面的改革，力圖增加稅收收入，重塑盛唐的輝煌，其中以劉宴和楊炎的兩次財稅改革為代表。劉宴主持的財稅改革重點在鹽政、漕運以及平抑物價上[10]，劉宴首先將鹽政由民制官收官運官銷改為民制官收商運商銷，由此唐王朝財稅收入大幅增長，至大歷末年，鹽政年入1200萬貫，唐王朝財政狀況出現好轉；在漕運上，劉宴積極疏通河道，整治運河，在揚州建立多個船廠，修建漕船，將漕運方式由直運改為分運，極大地提高了當時的漕運運力，長安、洛陽兩京物資匱乏情況基本得以緩解；在物價方面，劉宴在地方設置巡院，定期報告當地物價信息、氣象災害和農業生產情況，同時為了防止豐年谷賤傷農、荒年商人囤積物資哄抬物價，劉宴在各地設置常平倉，豐年以高于市場價格買進物資，在災年以低于市場價格賣給民眾，有效地平抑物價。楊炎的兩稅法改革始于唐德宗建中元年（780），在財稅征收環節的變化上體現在將居民按其居住地重新編制戶籍，以資產多寡為課稅依據和每年分春秋兩季分別征稅；在財稅收入分配上，依據唐朝中后期中央與地方的現實情況，中央對財稅不再統收統支，中央直接收取鹽酒稅、茶稅與青苗稅，中央和地方共享地稅與戶稅，地稅與戶稅所得具體分為“上供、留使、留州”三部分，這使得中央、地方節度使和其統轄的州都有了稅源保障，故楊炎的財稅改革也有兩稅三分法之稱[11]。由此，中國古代封建社會稅收模式從人頭稅過渡到財產稅。

（2）財稅組織機構及其職能執行概況。唐朝中后期的財稅組織機構除了基本延續唐朝前期設置，還為加強財稅收支調度管理而增設了諸多在三省六部制體系之外的“編外”財稅類官員，《舊唐書》記載有轉運使、鹽鐵使、兩稅使、度支鹽鐵轉運使等十數種之多。在唐朝中后期，與吐蕃、南詔等外邦戰亂頻發，并且唐朝中央與地方藩鎮節度使間也發生過數次沖突，為籌集戰爭經費，唐朝政府加設了貨柜稅、間架稅、除陌錢等臨時稅種，且稅率較高，這些苛捐雜稅損害了當時的商品經濟的發展，百姓負擔越趨沉重。且唐朝中后期出現朋黨之爭、宦官亂政以及藩鎮割據等亂象，唐朝中后期財稅組織機構的財稅收支管理、出納以及財政監察等運行效率不如唐朝前期高效，財稅管理日漸混亂，官員貪腐增多。

二、隋唐時期財稅制度評價

綜合來看，隋唐王朝根據不同時期社會經濟特點制定了相應的財稅制度，獲取的財稅收入為國家機構運轉、軍事開支、官員俸祿、興修大型國防水利等工程以及對有功之人行賞提供了有力的支持，成為隋唐盛世重要的物質基礎。在隋唐時期三省六部制日漸成熟完善的大背景下，在中央和地方，隋與唐朝前期形成了收支、核算、出納、審計與監察分工比較明確、運行較為有效、體系較為完備的財稅組織框架，為后世的歷代封建王朝提供了經驗借鑒。中唐之后，劉宴、楊炎進行的財稅改革，不僅改善了唐王朝財稅狀況并且為其延續國祚，還因他們的改革順應了中國古代商品經濟發展的歷史趨勢為后世所借鑒、承襲，實現了農業經濟社會稅收模式由人頭稅向財產稅的轉變。

但隋唐時期財稅制度也有顯著弊端，隋唐時期財稅收入多數用在了國家行徑和統治者享樂之上，而在民生福祉上花費甚少，隋唐兩代所設義倉很少在饑饉之年開倉賑濟百姓，反而成為百姓的一種稅賦；在隋唐王朝進行戰爭之時，又會為籌集戰爭經費而向民眾加征各類特別稅，民眾更加苦不堪言。安史之亂后為保證財稅收入而設置的各種編外財稅類官員雖然為保障唐朝中后期財稅收入起到一些作用，但使得唐朝中后期官僚隊伍更加膨脹，官員俸祿支出也隨之增加，并且這些編外財稅官員的任用打破了三省六部制的官僚體系，唐朝原有的政治秩序逐漸失衡。唐朝中后期地方節度使在自己的轄區內聚軍政財權于一體，并且擁有地稅、戶稅等合法稅源，中央對其難以有效控制，各地節度使逐漸坐大，為后來藩鎮割據、五代十國的動亂埋下了隱患。

三、當代啟示

1.要不斷提升國家財稅現代化治理能力。在逐步實現國家治理體系和治理能力現代化與加快完善社會主義市場經濟體制的宏偉目標下，逐步完善現有財稅體制，構建起現代化的預算制度、財稅體制、稅收制度和債務制度[12]。制定與財稅工作相配套的法律法規與行政規章制度，推進財稅工作法制化與規范化進程；依托大數據、“互聯網+”等現代化技術手段，循序漸進建設財稅大數據平臺；選拔和吸收專業財稅方向的人才進入財稅工作隊伍，提高財稅工作的專業化程度，以期早日實現“財政之治”，助推實現“中國之治”。

2.財稅分配應考慮民生福祉。財稅分配是調節收入差距、實現社會公平的重要方式之一。財稅收入不僅應為國家治理和國家行徑提供物質支持，還應將民生福祉考慮在內，在合理范圍內通過財政撥款、社會保障性支出、轉移支付等方式，惠及民眾關切的教育、醫療、社會保障等項目，真正做到將稅收取之于民、用之于民。

3.合理調整中央和地方財權與事權。中國自1994年實行的財政分權顯著地促進了經濟增長[13]，但隨著時間的推移，中央和地方之間的財權和事權分配愈發不均，地方政府財權小而事權重，地方政府財權與事權不相匹配，這也影響了地方政府的治理效能，制約了地方政府對轄區公共服務的供給[14]。按照塞利格曼提出的效率、適應和適當的稅權劃分三原則，在不影響中央財政對于國防、教育、衛生等重大領域支出的前提下，可適當增加中央財政對地方轉移支付額度，緩解地方政府財政壓力；同時也可考慮適當增加地方財權，將非戰略性資源稅、非流動性的不動產稅等適合地方政府征收的稅源劃給地方，增加地方財權，激勵地方政府提高治理效能，為其轄區提供更好的公共服務[15]，以期合理分配中央和地方的財權與事權。

注釋

①隋代尚書省下轄的度支部下設度支、倉部、左戶、右戶、金部和庫部六曹，負責國家的財經工作；開皇三年（583）隋文帝改度支部為民部，設度支、民部、倉部和金部四曹，雖歷經機構整改，但度支曹均為核心部門。

②三年周期內以一年定額總計230萬貫的大稅加別稅和另外兩年每年征收110萬貫的小稅加別稅進行周期循環。參考文獻

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