規范自由裁量　杜絕彈性執法

邱益民

【摘要】行政自由裁量權是現代行政權利的核心,是真正和實質性的行政權力,本文從行政自由裁量的概念入手,著重論述行政自由裁量的種類、存在的必要性、自由裁量權的濫用以及從行政立法、制度建設、隊伍建設等方面有效控制行政自由裁量權。

【關鍵詞】行政;自由裁量權;規范;濫用;控制

前言

行政自由裁量權是行政權力的重要組成部分,是行政主體基于行政目的,就職權范圍內的事項, 在法律、法規的范圍和幅度內做出具體行政行為的自行決定權,即對行為范圍、方式、種類、時限等的選擇權。

自由裁量權無論是對于行政機關還是對于社會而言,都猶如一把雙刃劍,行政自由裁量權是行政管理能動性實現所必需的,但這種權力在行使過程中又可能對行政法治構成威脅。為實現依法行政,防止行政自由裁量權的濫用,必須對行政自由裁量權進行一定的控制。所以,探討如何規范行政自由裁量權,防止自由裁量權的濫用具有現實意義。

一、行政自由裁量權的概述

行政自由裁量權是指行政主體在法律規定的幅度和范圍內,依據法定職權和法定條件,在各種可能采取的措施中進行選擇的權力。它是現代行政權的核心,是一種真正的和實質的行政權力。如何合法、合理地行使自由裁量權,對公平公正執法、進行人性化管理,構建和諧社會的法制目標,顯示出極大的現實性和必要性。合理行使行政自由裁量權,是提高行政執法質量,樹立行政機關執法形象的需要,也是依法行政的關鍵。

二、文化市場行政自由裁量權的種類

文化行政自由裁量權歸納起來表現在以下五個方面:

1、在行政處罰幅度內的自由裁量權:即行政機關在對行政管理相對人做出行政處罰時,可在法定的處罰幅度內自由選擇。它包括在同一處罰種類幅度的自由選擇和不同處罰種類的自由選擇。也就是說,文化行政部門在處理時,既可以在“警告、罰款、停業整頓及吊銷《網絡文化經營許可證》”四種之間自由選擇一種,也可以就停業整頓或罰款選擇天數和數額。

2、選擇行為方式的自由裁量權:即行政機關在選擇具體行政行為的方式上,有自由裁量權的權力,它包括作為與不作為。例如,國務院《互聯網上網服務營業場所管理條例》第三十條規定“互聯網上網服務營業場所經營單位違反本條例的規定,有下列行為之一的,由文化行政部門給予警告,可以并處15000元以下的罰款”。“可以”的語義包涵了允許文化行政部門作為或不作為。

3、作出具體行政行為時限的自由裁量權:有相當數量的行政法律、法規均未規定作出具體行政行為的時限,這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地。例如,執法人員對違規網吧進行行政處罰,《互聯網上網服務營業場所管理條例》中沒有明確辦案時間的要求,這說明行政機關在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地,存在著辦案時限的自由裁量權。

4、對事實性質認定的自由裁量權:即行政機關對行政管理相對人的行為性質或者被管理事項的性質的認定有自由裁量的權力。例如,《互聯網上網服務營業場所管理條例》規定“互聯網上網服務營業場所經營單位不得接納未成年人進入營業場所”。在對“接納”的理解上,有的認為網吧接納未成年人;也有的認為是網吧主觀上存在故意。由于缺乏明確的說法與解釋,造成事實性質認定中有自由裁量權。

5、對情節輕重認定的自由裁量權:在不少文化行政法律、法規、規章中都有“情節較輕的”、“情節嚴重的”這樣語義模糊的詞,又沒有規定認定情節輕重的法定條件,這樣行政機關對情節輕重有自由裁量權。例如,文化部《美術品經營管理辦法》第十八條規定“違反本辦法規定,有下列行為之一的,由縣級以上文化行政部門責令改正,并視其情節輕重予以警告,或者并處2000元以上10000元以下罰款;”也說是說,文化行政部門在處理時,可以根據情節輕重自由裁量,情節輕者警告,重者罰款。

6、決定是否執行的自由裁量權:即對具體執行力的行政決定,法律、法規大都規定有行政機關決定是否執行。例如,《中華人民共和國行政處罰法》第51條規定:“當事人逾期不履行行政處罰決定的,作出行政處罰決定的行政機關可以采取下列措施:(1)到期不繳納罰款的,每日按罰款數額的百分之三加處罰款;(2)根據法律規定,將查封、扣押的財物拍賣或者將凍結的存款劃撥抵繳罰款;(3)申請人民法院強制執行。”這里的“可以”就表明了行政機關可以自由裁量。

三、行政執法中自由裁量權存在的必要性

1、隨著現代社會經濟和科技的發展,文化的發展擺在了更加突出的地位,文化市場繁榮發展,文化行政部門監督和管理社會生活的職能和范圍不斷擴大,切實需要相應的自由裁量權,從而與日新月異的現實相適應。

2、效率是行政的生命。賦予文化行政執法部門以自由裁量的權力,能使其審時度勢地及時處理問題,維護文化市場的健康發展。

3、文化市場違法違規行為涉及的內容廣泛、情況復雜、變化迅速,法律法規不能概括完美,羅列窮盡,做出非常細致的規定。因此,從立法技術上看,有限的法律只能做出一些較原則的規定,做出可供選擇的措施和上下活動的幅度,促使行政機關靈活機動地因人因事做出更有成效的管理。

4、行政執法自由裁量權的行使,必須根據客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理,做到“相同情況相同處理,不同情況不同處理”。這就要求行政機關必須有自由裁量權。

四、行政自由裁量權的濫用

任何事物都有兩重性。行政自由裁量權的存在和擴大不可避免的產生兩方面的作用:一方面行政自由裁量權的運行起到了維護公共利益,維護公共秩序,提高行政效率,滿足社會需要,實現國家權能的作用;另一方面是可能對行政相對人的權益造成侵害,從而對行政法治構成威脅。

(一)行政自由裁量權濫用的表現

1、違反法律法規中關于履行法定職責的時限規定。在文化行政執法過程中,執法人員只要在法定的時限內,于何時履行職責有相當的自由裁量權,如《互聯網上網服務營業場所管理條例》規定“文化行政部門應當自收到申請之日起20個工作日內作出決定”,執法人員只要在20日內做出決定就可以。但是這與行政管理及時高效的原則相違背。

2、濫用行政自由裁量權,在具體行政行為中前后不一,在行政處罰中畸輕畸重。如情節特別輕微的文化經營違法行為,文化行政機關給予停業整頓處罰,或情節十分嚴重的文化經營違法行為,文化行政機關卻只給予警告處罰。

3、濫用自由裁量權,行政相對人的違法違規責任相同,但兩者受到的處罰卻相差懸殊。

4、濫用自由裁量權,行政相對人的違法責任大不相同,但兩者受到的處罰卻相同。

(二)行政自由裁量權濫用的不良后果

行政自由裁量權的濫用,后果嚴重,危害性大,可能帶來一系列的負面效應。首先,是不利于文化市場的穩定健康發展。因為濫用行政自由裁量權,相同情況不同對待,可使群眾產生對立情緒,不配合文化行政部門的管理,違法行為增多,導致文化市場的混亂。其次,可助長特權思想,滋生腐敗,影響了文化行政管理部門的形象。法國思想家孟得斯鳩曾說過:“一切有權力的人都很容易濫用權力,這是自古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”

五、行政執法中自由裁量權的控制

自由裁量權的濫用帶來了嚴重的社會危害,但從其存在的合理性和必要性出發,我們又不能棄之不用,“法律的處境往往是這樣的:為了追求一定的價值,就要以犧牲其他價值為代價”。這樣,我們就要努力做到既要充分發揮其在行政管理中不可代替的作用,又要嚴格控制其消極的作用。

同時,文化市場涉及的內容廣泛、情況復雜,為確保行政執法的公平、公正、公開、避免行政執法中可能出現的隨意性和處罰不當等顯失公平的情況發生,必須對行政自由裁量權進行控制。

(一)完善行政立法,控制行政自由裁量權。

完善行政立法,是從源頭上加強對行政自由裁量權的控制。要處理好法律條文的“彈性”和執法的“可操作性”關系,盡量做到明確、具體,減少“彈性”,尤其是對涉及到公民合法權益的條款,更應如此。如果不便于做出硬性規定,至少應有一個參照標準,作為指導性的意見。如最常見的“情節輕微”、“情節惡劣”,由于沒有一個參照標準,在實際執法辦案中,“自由裁量權”就會演變為“任意裁量”,造成混亂。

首先,在立法上對行政自由裁量權行使的條件、運用的范圍、裁決的幅度、事實要件的確定標準等做出準確、科學的規定,以便于具體操作起來能夠適度把握,減少主觀隨意性。

其次,要盡快完善行政程序立法,嚴格規范行政行為的程序。程序是法律的生命。行政程序是行政行為的法定規則,是行政執法公正合理的重要前提。

最后,必須加強行政責任方面的立法。要進一步明確、規范、提高行政行為人的責任,使其能夠主動擔負其嚴肅行政的義務。

(二)完善制度建設,控制行政自由裁量權。

對自由裁量權進行制度控制,從源頭上解決自由裁量權過于“自由”的問題,使之具體化、規范化,具有較強的可操作性。

1、建立重大行政處罰聽證制度。文化行政主管部門依照文化法律、法規、規章擬作出責令停業、吊銷許可證或者重大行政處罰決定之前,當事人在規定時限內提出聽證要求的,應當按聽證程序組織聽證。

2、建立行政執法回避制度。在行政執法時,如果執法活動與執法人有厲害關系,該執法人應當回避。回避應實行主動回避與申請回避相結合。

3、建立行政執法過錯追究責任制。執法人員在執法過程中,因故意或者過失,不履行或不正確履行法定職責,造成行政執法行為違法,并產生危害后果或不良影響的,直接責任人員或直接主管人員應當承擔的責任。

4、建立行政執法監督檢查制度。應當遵循監督執法與促進執法相結合、教育與懲處相結合的原則,堅持有法必依、執法必嚴、違法必糾。

5、建立行政處罰公示公開制度。要及時、準確地公開行政處罰工作信息,處罰依據、處罰自由裁量細化標準和處罰結果應當公示公開,接受當事人和社會公眾的監督。

6、建立重大行政處罰備案制度。在作出重大行政處罰決定,在依法定程序報同級人民政府備案的同時,報上一級文化行政主管部門備案。

7、建立重大行政處罰案件集體討論制度。成立集體討論案件審理委員會,重大處罰案件集體研究決定。案件審理委員會由局長、分管局長,相關科室及執法單位負責人組成。

(三)加強行政執法隊伍建設,提高執法水平。

加強自身建設,建立一支精干、高效、廉潔的執法隊伍。執法者的水平、素質的高低,直接影響到執法的效力與權威,辦案工作直觀地反映文化行政管理機關的執法形象。一是要加強學習和培訓,提高現有執法人員的執法素質,并建立學習交流制度,吸收先進經驗;二是完善執法監督機制,做到勤政、廉政一起抓, 樹立良好的執法形象;三是不斷增強各級文化行政管理干部的法制觀念和法制意識,提高干部隊伍整體素質和執法水平,同時也應進一步加強法制建設,并切實增強法律、法規的可操作性。

總之,行政自由裁量權在文化行政執法中是不可避免的,關鍵的問題是如何調動自由裁量權高效靈活的積極因素,抑制容易被濫用的消極因素,使行政權的行使符合我國依法行政的要求,符合依法治國,建設社會主義法治國家的要求。

【參考文獻】

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