略論行政行為說明理由

閻寒冰

【摘要】我國現行法律對行政行為說明理由制度規定甚微,僅見于《集會游行示威法》第9條規定,對集會、游行、示威的申請不予許可的,主管機關應當說明理由。對于我國行政行為說明理由制度的構建,在內容上亦應當涵蓋作出處理決定所認定的事實,所依據的法律以及自由裁量權限內的考量因素。

【關鍵詞】行政行為;說明理由

一、行政行為說明理由的制度構建

(一)行政行為說明理由的范圍

是所有的行政行為在做出時都應當說明理由,還是應當有所選擇,這在不同的國家鑒于行政程序的價值目標模式不同,范圍也不相同。如果以公正為行政程序的目標模式,那么就應當盡可能擴大說明理由的范圍。相反如果強調行政行為的效率,那么就應當適度縮小說明理由的范圍。而且從世界各國看,說明理由的范圍也呈現出一個歷史的發展過程。

我國現行法律對行政行為說明理由制度規定甚微,僅見于《集會游行示威法》第9條規定,對集會、游行、示威的申請不予許可的,主管機關應當說明理由。《行政處罰法》第39條規定,行政處罰決定書應當載明“違反法律、法規或者規章的事實和證據”。可見我國行政行為適用范圍規定上的及其狹窄和不完備。縱觀世界主要法制發達國家,其對行政行為說明理由的范圍都給予了相當的關注,筆者認為,在行政行為說明理由范圍上,我國應當確立以說明理由為原則,不說明理由為例外的基準,而不贊成僅對損益行政說明理由。因為國家行政權力屬壟斷性資源,行政機關無論作出哪種行為,都有可能使某些人受益,而使另外一些人受損。

(二)行政行為說明理由的內容

行政行為說明理由的內容是指說明理由的義務主體向特定當事人履行法律所規定的說明理由義務時所向對方所傳達的信息。對于行政行為說明理由的內容,世界各國規定是比較一致的,大體而言包括行政機關作出處理決定所認定的事實,所依據的法律以及自由裁量權限內的考量因素。明確行政行為說明理由的內容,對于行政主體提高行政效率,構建有效的行政救濟和司法審查都具有重要意義。

對于我國行政行為說明理由制度的構建,在內容上亦應當涵蓋作出處理決定所認定的事實,所依據的法律以及自由裁量權限內的考量因素。

(三)行政行為說明理由的形式

一般而言,行政行為說明理由是一種要式行為,它必須具有一定的法律形式才成立生效。從立法例來看,大多規定行政行為說明理由應當以書面的形式作出。德國《聯邦行政程序法》第39條規定:“書面或由書面證實的行政行為須以書面說明理由。”

筆者認為,以書面形式書說明理由是最理想的方式,因為它可以確保相對人全面地知悉做出行政行為的理由,更可以作為后續的救濟途徑中可以依托的證據。無疑,以書面形式作出是對相對人權益的最佳保障。但是,由于行政行為的巨大龐雜,要求行政機關事無巨細的以書面形式說明理由有礙于行政效率的要求。由此,筆者認為是否可以區分授益行政和損益行政,規定依申請而說明理由和行政機關依職責說明理由、書面說明理由和口頭說明理由。具體而言:(1)所有損益行政行為行政機關必須依職責以書面形式說明理由。但可以規定一定數額以下罰款可以口頭做出,相對人如若申請以書面形式作出的,行政機關須以書面形式作出;(2)所有的授益行政行為都規定為依申請而說明理由,但對于某些壟斷性資源的許可分配,法律應作出特別規定以書面形式作出。

二、行政行為說明理由的法律救濟

(一)行政行為說明理由違法,即行政機關違反法律關于說明理由的規定的情形。具體而言,大致有如下形式:

1.不說明理由。不說明理由是指行政機關在作出行政行為時,法律規定行政主體負有向行政相對人說明理由義務,而沒有說明作出該行政行為的理由。

2.說明理由錯誤。說明理由錯誤是行政機關盡管向相對人進行了說明理由,但其說明的理由與支持該行政行為的真正原因不相關;或以表象的原因掩蓋真實的動機;或說明的理由不能窮盡法律規定的應說明事項,從而導致缺失作出行政行為的關鍵事由。

3.說明理由程序不當。說明理由程序不當,是指行政主體沒有按照說明理由的程序,將應當說明的理由告知相對人。說明理由程序不當可以分為五種:超過時限、順序顛倒、步驟缺損、形式不當和對象錯誤。

(二)行政行為說明理由違法的法律后果

行政行為說明理由違法的法律后果,是指行政機關由于沒有盡到法律所規定的說明理由義務所應當承擔的法律責任。主要有:

1.違反法律實質性強制說明理由規定的情形。對于行政機關負有強制性實質性說明理由規定的情形,多是損益行政行為,其對象對人的人身和財產具有較的影響或損害。這種情況下,如果行政機關在做出處理決定時沒有告知相對人理由,那么就是對相對人極大權利危害和侵犯。在此情況下,筆者傾向于將該行政行為界定為可撤銷,只有將其認定為可撤銷行為,才有利于相對人權利保護和行政管理的依法進行。

2.違反法律形式性說明理由規定的情形。由于諸如說明理由的時間和形式對相對人權利的影響相對較小,筆者傾向于將此行政行為定性為可變更,即可以由有權機關責令該行政機關對說明理由的瑕疵進行補正,或由該行政機關自行補正,已達到法律的要求。這種處理方式有利于維護行政管理的效率要求和秩序的穩定。

(三)行政行為說明理由違法的救濟途徑

有權利就應有救濟,沒有救濟權利也就不稱其為權利,這是法治的一個基本原則。可有以下途徑:

1.行政系統的復議救濟。即如果行政機關違反法定的說明理由規定,受害相對人可以依據行政訴訟法的規定向有權機關申請行政復議,由復議機關對其進行審查以確定是否存有違法之處,并作出駁回、撤銷或責令變更的決定。

2.司法審查救濟。司法審查,即相對人向人民法院提起訴訟,由人民法院對行政機關說明理由問題進行審查,以作出判定的救濟方式。