淺析土地征收的合法性要件

沈紅梅

【摘要】土地征收是國家運用公權力強制取得農村集體所有財產的行為,為維護農民合法權益,必須符合公共利益目的,遵守正當法律程序,并給予農民公平補償。

【關鍵詞】公共利益;法定程序;公平補償

一、我國現行土地征收制度存在的問題

隨著我國社會經濟的快速發展和城鎮化進程的加速,征收農村土地成為新增建設用地、擴大城市規模的主要途徑。然而在這場大規模的“圈地”運動中,利益直接受到侵害的農民卻幾乎沒有什么發言權,經常在毫不知情的情況下失去自己的土地,被迫接受少得可憐的土地征收補償費用。土地是農民最基本的生產資料和最可靠的生活保障,如果得不到合理補償和妥善安置,將直接威脅到被征地農民的生存和發展。反觀某些征地單位利用目前土地征收制度中的漏洞,利用農民對土地征收法規的無知,利用行政機關在土地征收中的優勢地位,從中獲取巨額利潤。實踐中,土地征收缺乏詳盡的法律規定導致了行政權的嚴重濫用,政府假借公共利益之名進行商業開發以獲取不正當利益的現象層出不窮,政府簡化甚至忽略必要的法律程序以加快征收的案例大量存在。對被征收土地的農民的補償水平也嚴重偏低,沒有考慮失地農民的長遠生計,導致部分失地農民成為種地無田,就業無崗、社保無份的“三五農民”。由于缺少法律救濟途徑引發的群體上訪事件頻繁,社會矛盾激化,已經成為影響社會穩定的重要因素。

二、我國土地征收合法性要件的思考

1789年的法國《人權宣言》第17條規定:“財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯要求,并且在事先公平補償的條件下,任何人的財產不能被剝奪。”因而,法國公用征收具有三個基本要件:存在合法認定的、明顯的公共需要;公平補償;補償必須事先支付。1美國憲法第五修正案規定:“非依正當程序,不得剝奪任何人的生命、自由和財產;非獲得合理補償,不得征用私有財產供公共使用。”第十四修正案第一款規定:“所有在合眾國出生或歸化合眾國并受其管轄的人,都是合眾國的和他們居住州的公民。任何一州,都不得制定或實施限制合眾國公民的特權或豁免權的任何法律;不經正當法律程序,不得剝奪任何人的生命、自由或財產;在州管轄范圍內,也不得拒絕給予任何人以平等法律保護。”因而,美國的征收制度具有如下基本要件:依正當程序;獲得合理補償;供公共使用。

在中國,土地征收應是行政主體基于公共利益目的,經由法律規定的程序,強制取得集體土地所有權并給予公平合理補償的法律制度。結合法國和美國關于財產征收的法律規定,筆者認為,土地征收法律制度至少具有如下三大合法性要件:公共利益、法定程序、公平補償。

1.土地征收的前提要件是公共利益。動用國家公權力對私人財產權進行剝奪是十分嚴厲的行為,對土地這種安身立命的財產進行剝奪更得具有十分的必要性,值得動用“國家之公器”的只能是公共利益。公權為公使用,假公濟私、以公權謀私是不具有法律正當性的。因而公共利益目的性是土地征收的合法性要件和第一前提,是土地征收制度賴以建立的根基。“公共利益”條款作為征收的標準在建國以來的《憲法》和《土地管理法》中都有體現。1954年憲法第十三條的規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定的條件,對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或者收歸國有。”1975年憲法和1978年憲法也都提到了公共利益,但只是作為一般性的規定,并沒有作為征收、征用的合法要件來表述。1982年憲法第十條規定:“國家為了公共利益,可依照法律規定,對土地實行征用。”2004年,這一法律要件在《憲法》的修改中依然得到了保留,并有更明確的規范。1986年頒布的《土地管理法中》第二條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體所有的土地實行征用。”1998、2004年修訂后的《土地管理法》也都保有關于公共利益標準的規定。

2.土地征收的正義性需要程序機制的保障。正當法律程序是公法的一項基本原則,其根本價值在于保護公民的自由與財產免受政府權力的恣意掠奪和侵害,行政程序已成為規范行政權力的正當行使所必不可少的重要法律規則。土地征收作為嚴重影響相對人權益的具體行政行為,其做出當然要遵循嚴格的法定的程序才能保證其正當性。2007年3月16日,十屆全國人大第五次會議通過《中華人民共和國物權法》,第42條第1款規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”這是我國法律第一次在土地征收中明確規定“依照法律規定的權限和程序”。

3.土地征收與補償唇齒相依。按照德國公法中的征收理論,征收是特定的社會成員為公共利益做出了“特別犧牲”。既然該社會成員為了社會公共利益做出了“特別犧牲”,那么從保障公民財產權不受侵犯以及社會全體成員共同負擔社會責任的原則出發,國家應代表整個社會對做出“特別犧牲”的社會成員予以補償。2因而,土地征收必須是有補償的,且補償必須是公正合理的才符合公平正義,才能使土地征收具有合法性而成為一項法律制度得以實施和貫徹。2004年3月14日通過的憲法修正案第二十條規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”修憲后,《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》將《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”這是我國法律第一次規定了征收要“給予補償”,但相當遺憾的是沒有規定補償的標準,缺乏公正合理的補償標準的規定,實踐中的征地補償落實情況可想而知。

最后,本文得出的結論是土地征收的合法性要件是公共利益目的,正當的法律程序和公平合理的補償。為維護農民的合法權益,維護土地制度的正常運轉,必須嚴格恪守這三大法律要件。

【參考文獻】

[1]王名揚:《法國行政法》,中國政法大學出版社1989年版,第360頁。

[2]陳新民:《憲法基本權利之基本理論》(上),臺灣三民書局1996年版,第285頁。