中日化學品管理模式和法律法規體系比較

邊紅彪　張麗莉

與日本化學品法律法規體系相比，目前我國化學品法律法規體系體現出了種類多，門類齊全，但比較分散，法律框架層次不很清晰的特點。最為明顯的即是缺少一部類似于日本《化審法》的綜合性的化學品監管法律。

隨著化學工業的發展，日本感到以往的管理理念無法適應化學工業的發展。在新的化學物質不斷出現的情況下，日本迫切需要制定一部綜合性的化學品法律對化學品的生產和進口進行管理，彌補在化學品管理方面出現的漏洞。

基于這一思路，1973年，原日本厚生省和通產省(現為厚生勞動省和經濟產業省)聯合制定了管理化學物質審查和制造的法律《化學物質審查規制法》(簡稱化審法，1973年法律第117號)以及二惡英類對策特別措施法、毒物以及劇物取締法等相關法律。該法是世界上首部對新的化學物質制定事前審查制度的法律。

日本確立事前審查和事后監督調查制度

該法律的宗旨是對化學品的生產或進口進行限制。確立了事前審查制度和事后監督調查制度。日本要求相關業者在申請生產或申報進口化學品時，必須提交化學品的危險性試驗數據，包括化學品的安全性試驗、與人的毒性試驗和排放氣體的數據，并指導企業進行自主檢測，只有符合標準的化學品才能獲準生產或進口。否則將被禁止生產和進口。對于允許生產和進口的化學品限制其生產和進口數量。如此日本化學品生產和進口許可制度確立。

日本通過法律限制生產和進口化學品

對于如何限制生產和進口化學品，日本通過制定《化審法》，并通過對化學品的毒性試驗，對其對環境和人類健康的影響進行安全性評價后，對限制對象進行分類。

據日本有關方面介紹，《化審法》的限制對象為放射性物質、《麻藥以及精神藥品取締法》等法律法規所規定以外的物質、以及由該化學元素或化合物發生化學反應而形成的化合物。2008年3月1日，日本厚生勞動大臣和經濟產業大臣以及環境大臣對這一些種類的物質進行了指定，并將其分為幾個種類。

此外，2008年3月1日指定的第一種監視化學物質具有難分解性、高濃縮性，共35種，第二種監視化學物質不具有難分解性和高濃縮性、但可能會對人體形成長期毒性的化學物質，譬如三氯甲烷、二氧化碳等，共計909種；第三種監視化學物質具有難分解性、對普通動植物具有毒性的化學物質，該類化學物質從2006年7月14日之后開始進行公告，共計1 15種。

日本政府部門管理化學品的三駕馬車

1999年，日本中央部門重組，原“厚生省”改組為“厚生勞動省”、原“通產省”改組為“經濟產業省”。與此同時，日本行政機關的職能也進行了調整，除上述兩部門外，環境省也具有化學品的管理職能。厚生省在其醫藥食品局審查管理課設有化學物質安全對策室，經產省在其制造產業局化學物質管理課設有化學物質安全室，環境省在其綜合環境政策局環境保健部企劃課設有化學物質審查室。這三個部門的職能既有區別，又有交叉，互不脫節，成為日本政府部門管理化學品的三駕馬車。

日本不斷完善其化學品法律法規體系

多年來，日本通過不斷完善其化學品法律法規體系，彌補化學品管理的漏洞。1973年，日本制定《化審法》以來，開始制定相關配套的法律和法規。先后制定了監管普通工業化學品的法律，包括《二惡英類對策特別措施法》，《毒物及劇物取締法》，《放射線傷害防止法》，《覺醒劑取締法》，《麻藥及精神藥品取締法》。日本建立了以《化審法》為核心，輔之以六部普通化學物質法律的初步的化學品法律框架。

此外，日本又相繼制定了監管特定用途化學物質的法律，如《食品衛生法》，《農藥取締法》，《肥料取締法》，《飼料安全法》，《藥事法》等法律。

為了規范化學物質的排放和廢棄，日本先后制定了《水質污濁防止法》、《大氣污染防止法》、《廢棄物處理以及清掃的相關法律》等相關法律。

日本對法律法規管理范圍涉及不到的領域，通過制定近百項相關政令彌補法律監管的缺失。這些法律法規和政令的管理范圍，基本覆蓋了日本化學品生產、使用、排放、廢氣等全過程。

中日化學品管理體系比較

我國化學品管理體系

新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國相繼制定和頒布了為數眾多的化學品安全法律法規和技術標準。據統計，目前我國擁有化學品安全管理的法律、法規及部門規章共65項。

此外，國家還頒布了一系列有關危險化學品分類、儲存、運輸、包裝與標志等安全標準，有關控制化學污染物排放標準和職業衛生方面的標準共126個，初步形成和建立了我國化學品法律、法規、部門規章以及國家標準的多層次技術法規體系。

目前我國對化學品采取分段管理，涉及的部門有公安、質檢、環保、商務、建設、鐵道、交通、海關、安監等多個部門，其管理職能呈現多頭格局。

對我國的借鑒

通過上述考察可知，日本擁有一部世界上最早的綜合性化學品法律，其化學品法律法規體系完整，種類齊全，覆蓋范圍廣，覆蓋了化學品從生產、使用、消費到廢棄的全過程，立法宗旨和政策目標明確，基本實現了控制化學品生產、進口的管理目標。

與日本化學品法律法規體系相比，目前我國化學品法律法規體系體現出了種類多，門類齊全，但比較分散，法律框架層次不很清晰的特點。最為明顯的即是缺少一部類似于日本《化審法》的綜合性的化學品監管法律。建議我國將分散的65部法律和行政法規或管理條例歸納整合，制定一部綜合性的化學品法律。對于綜合性法律涉及不到的領域，可以通過制定管理辦法等進行完善。

日本根據化審法制定了清晰的化學品管理制度，形成了科學、行之有效的化學品管理制度，這對我國建立科學的化學品監管制度有一定參考價值。

目前，歐盟的化學品管理體系應該是世界上最先進的化學品管理體系。日本在健全其化學品法律法規監管理念方面，吸收了歐盟化學品從生產、使用、排放、廢棄等全過程的監管理念，積極引進歐盟化學品注冊與報告制度，日本版REACH的出臺是其采取的具體措施。這有利于進一步提升日本化學品技術性貿易措施。在適應國際化學品管理潮流方面，建議適當參考日本的經驗。

日本化學品管理機構為厚生勞動省、經濟產業省和環境省，職能既有區別、也相互交叉，其優勢在于管理部門相對集中。厚生勞動省負責制定標準及安全對策，具有審查職能。經濟產業省主管安全對策，環境省也具有審查職能。雖然日本在政策協調性方面也存在問題。但相對于日本，目前我國對化學品采取分段管理，涉及的部門比較多，職能比較分散，有的部門隨著機構改革已經不復存在，但監管的法律沒有廢止，新成立的部委又不是監管法律的主體，出現執法主體不明、管理對象不明、多頭管理或無頭管理的情形。建議我國各政府主管部門加強協調和合作，理順法律制定部門和監管部門的關系，保持協調以及法律制定和監管的一致性。