改革開放以來政企關系的行政法研究

牛余鳳

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

內容摘要:國有企業與政府之間的關系,是我國經濟體制改革過程中必須正確處理的一個關鍵問題。30多年來,雖然法律法規對國企改革中政府權力和企業權利的明確、企業內部法人治理結構的建立等起到了積極的作用,但政企關系和國企改革還存在許多問題,應制定和適用統一的行政法律規范對政府與國有企業的關系進行調整,以適應市場經濟的要求。

關鍵詞:政府 國有企業 行政法

我國政企關系的新變化

(一)企業與政府職能部門的關系日益突出

政府職能部門與企業之間的關系具有特殊性:首先是企業與政府職能部門的關系涵蓋所有專業領域;其次是政府職能部門僅僅在某些特定職能上與企業發生關系;第三是企業與政府職能部門的關系是隨機的,非緊密性的;第四是政府職能部門視企業為均質的,不論企業性質如何,規模多大,都按同等方式平等對待;第五是企業與政府職能部門的關系多為法律關系,這種關系很難由行政手段調整。因此,政府職能部門與企業之間的關系是現階段政企關系中的基本關系,在國有企業改革發展到一定階段后,職能部門與企業之間的關系將是政府與企業關系的全部內涵。

(二)企業與所在地政府關系日趨重要

隨著國有企業改革的深入,國有企業與上級主管政府之間的關系逐步理順,并且與所在地政府之間產生聯系日漸頻繁,如就業、稅收、企業社會負擔的轉移、企業支援地方建設等,企業絕大部分的日常經濟活動都發生在所在地,要受所在地政府的約束與管轄。當地政府對企業的態度直接影響著企業的生產經營能否順利進行,對企業的生存與發展發揮著至關重要的作用,而企業對當地政府的支持也會促進當地的社會經濟良性發展。

(三)政企關系類型日趨多樣化

當前世界各國政府與企業關系大體上有三種:第一種是“警察與司機關系”,即政府與企業沒有隸屬關系,政府只需要告訴企業什么是禁止做的,企業的其余事情政府一律不過問、不干涉,這種政企關系在歐美發達國家比較普遍。第二種是“手足關系”,即政府與企業之間相互依賴,官商一體。日本的政企關系屬于該種類型。第三種是“父子關系”,即企業隸屬于政府,不是獨立的市場主體,政府對企業的一切活動都擁有決定權。經過多年的改革,我國政企關系有了很大的變化,逐步向包括上述三種類型的混合型政企關系過渡。

(四)政企關系當事主體呈現多元化

在社會主義市場經濟體制下,企業與政府之間的關系不只是企業與專業經濟管理部門之間的關系,它還要處理與政府職能部門的關系,不僅要與主管政府職能部門打交道,還要處理好與企業的本部以及各分支機構所在地政府的關系。政企關系主體日益向多元化方向發展。

由此可知,企業與政府之間的關系所呈現出的上述變化是改革開放的必然結果,是建立社會主義市場經濟體制過程中必經的階段。對于我國的各級政府和企業來說,這些變化是新生事物,在處理雙方關系過程中必然會出現種種問題,這些問題如果解決不好,勢必會影響良性政企關系的建立,從而影響社會主義市場經濟體制的健康運行。

我國政企關系改革的法制進程

國企改革30多年來,從立法調整和規范的法律關系看,國企改革立法可以劃分為以下三個階段:

第一階段,上世紀70年代末到90年代初,是國有企業改革的起步階段。這一階段主要是通過擴權讓利、兩權分離等,著力于調整和規范國家與企業之間的委托經營關系。但是,這一階段的立法只是確認企業對國家授予其的財產享有經營權,沒有明確企業享有獨立的法人財產權,企業實際上是受國家委托開展生產經營活動,國家仍然要對企業承擔委托人的責任。

第二階段,上世紀90年代到2002年10月,是國有企業改革攻堅的關鍵時期。這一階段主要體現在《中華人民共和國公司法》在《企業法》基礎上所進行的制度創新:一是明確國家作為出資人,依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等權利,以出資額為限對公司債務承擔有限責任。二是以法人財產權代替企業經營權,實現國有股權與企業法人財產權相互獨立,公司依法享有法人財產權,獨立對外承擔責任,進一步完善了企業法人制度,使國有企業通過公司化改造轉化為獨立的市場主體。三是在企業組織體制上,建立股東會、董事會、監事會和經理層各負其職、協調運轉、有效制衡的公司治理結構,代替過去的廠長負責制。該法為規范引導國有企業向公司制股份制轉化,建立現代企業制度,提供了重要法律依據。這個階段的改革雖然明確了國家與國家出資企業之間的出資關系,但并沒有觸及國有資產出資人代表問題。在政府與國家出資企業之間,仍然存在出資人缺位問題。

第三階段,以2002年11月開始的新一輪國有資產管理體制改革為標志。這一階段,主要是通過體制改革、建立出資人制度等,著力調整落實政府層面國有資產(本)出資人代表職責。

當前我國政企關系存在的問題

(一)國有企業所有者角色明顯缺位

從法律上而言,國有產權歸全民所有,任何個人或政府機構無權提出國有企業剩余索取權歸自己所有,同時亦沒有對國有企業的虧損實質性承擔責任的個人與政府機構,國有產權主體在明晰產權的口號之下實質產權界定模糊不清。因此,盡管每個公民均為國有資產的最終所有者,但卻沒有任何激勵約束機制能夠真正促使其所有者監督國有企業提高整體企業經營效率。

(二)政府的職能與角色錯位

政府作為社會經濟管理者的職能,體現在規劃經濟發展目標與戰略和協調各種經濟主體之間的利益關系,以及使各種經濟關系服從于社會的整體利益。但由于政府在國有資產所有者與社會經濟管理者之間的職能與角色錯位,導致了國有資產在實際運營中過于追求企業利潤與就業水平、福利標準與社會穩定等多重社會管理目標。

(三)政府在市場體系培育中的職能越位

我國政府在市場體系的培育進程中時常發生職能越位,突出表現為過分強調行政干預對市場的替代作用而忽視市場自身的導向功能。這種片面的干預方式不僅沒有能夠更好地大力推進市場經濟的持續發展,反而帶來了諸多不良后果。一方面,轉型時期,政府常常將宏大的發展計劃強加給市場體系,使原本就發育不全的市場機制難以完善,從而難以實現資源配置的優化。另一方面,因市場途徑受阻,微觀經濟主體常常轉而投資于非市場活動而尋求政府行政轄區之內及其后的直接與間接利益。鑒于行政力量對市場機制的限制或替代,我國現有的市場體系整體發育尚顯得相對稚嫩與緩慢,從而強化了我國國有企業治理的政府行政主導模式。因此,糾正政府在市場體系培育過程中的職能越位是深化中國國有企業治理改革中的必要之舉。

我國政企關系的行政法規制分析

從法治的角度講,建立新型政企關系,關鍵是給企業以平等的法律主體地位,要在法律上實現行使公權力與企業權利保障相平衡,以權利制約權力。以往政府與企業關系不順,企業改革一直不能完全到位,關鍵在于政府職能轉變不到位,企業只是政府的管理對象,處于被管理和從屬的地位。因此,通過制定和適用統一的行政法律對政企關系加以調整,建立新型的政企關系,為企業創造一個平等的競爭環境已勢在必行。

(一)制定有關法律法規,實現政府行政權與國有資產所有權的分離

目前,國家在中央和地方政府設立國資委,目的是為了解決國有資產出資人缺位的問題,完善國有資產出資人制度。但國資委的地位始終是爭議較大的問題。按照目前的規定,國家出資的企業,由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定,分別代表國家履行出資人職責,享有出資人權益。根據這一規定,國務院、地方各級人民政府設立國資委代表國務院和地方人民政府履行出資人的職責,享有出資人權益。這項規定導致國有企業內部管理機制形同虛設。如國有企業之間的競爭進入白熱化狀態時,國資委就可以出資人的名義,干預國有企業之間的競爭。最典型的做法是,國有企業負責人之間相互調換崗位,以降低國有企業的競爭激烈程度。這樣做雖然可以在一定程度上緩解國有企業之間的利益矛盾,但無法充分發揮市場經濟運行機制的作用,實現國有企業之間的有效競爭。所以,設立國資委監管國有企業,必須首先明確國資委的法律地位。現實的辦法是通過制定《國有資產法》明確規定國資委的法律地位,將委托人、出資人、經營人和監管人分開。

(二)將行政權力的行使與法律責任統一起來,完善行政法監督機制和救濟機制

企業是經濟活動的主體,政府是社會活動的主體,二者是對等關系,并不存在領導與被領導的關系,這是法治條件下政企關系的基本模式,也是建設服務型政府的基本要求。從政府的角度講,政府可以依法利用經濟手段對宏觀經濟進行調控,也可以對微觀上的企業經營活動依法進行必要的規制、對違法行為進行處罰等,但除此之外,政府不具備其它對企業的支配權力。對于企業的生產、投資等各項具體經營,政府無權進行干涉。從企業的角度講,在其受到政府的違法或不當行政侵害時,應當有權力也有途徑尋求法律救濟,利用法律來制約政府,維護自己的合法權益。為此,在構建新型政企關系過程中,要高度重視兩項制度建設:

一是完善政府責任制度。權利義務對等、權力責任對稱,是法治的基本要求,政府行使權力,實質是履行職責、承擔責任。以往行政立法由于觀念、體制原因,注重政府權力、管理相對人義務的設置,而政府的義務、行政法律責任虛化,權力和責任不對稱,體現行政管理單極化、政府本位的思想。事實證明,沒有政府責任,行政權的運行就得不到控制,相對人的權益就得不到保障,依法行政也不可能實現。所以,構建新型政企關系,必須從制度建設入手,強化政府的責任,做到“有權必有責、用權受監督、侵權須賠償”。

二是完善行政救濟制度。保障權利與賦予權利同等重要,沒有保障的權利等于沒有權利。因此,必須高度重視行政救濟制度的建設。從目前來看,我國在保障企業行政救濟權利方面的立法也在不斷地得到重視和加強。國家先后頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》等一系列的法律,在這些法律中都體現和支持了企業不服政府行為的法律救濟權利,并在實施中取得了較好的效果。但是,與法治建設的要求以及保障相對人權利的要求相比,無論在立法方面,還是在法律實施方面,仍然存在一定的差距,還需要繼續探索、完善和改進。

總之,從法律的視角看,政企關系是作為行政機關的政府和作為行政相對人的企業之間的一種行政法律關系,政企關系的正確處理最終還是要通過行政法律規范理順行政法律關系的方式來解決。

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