國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展沿革及經(jīng)驗(yàn)借鑒

羅　紅

中圖分類號(hào):F811.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:本文闡述了轉(zhuǎn)移支付制度的含義,說明了轉(zhuǎn)移支付制度當(dāng)前存在的各種問題,具體研究了各國轉(zhuǎn)移支付的成功經(jīng)驗(yàn),并以此為依據(jù)分析了我國可以借鑒的因素,最后提出我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的政策建議。

關(guān)鍵詞:轉(zhuǎn)移支付制度 事權(quán) 財(cái)權(quán) 目標(biāo)定位 支付結(jié)構(gòu)

當(dāng)前轉(zhuǎn)移支付面臨的困境

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也稱財(cái)政轉(zhuǎn)移支出,本意是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。轉(zhuǎn)移支付制度是分級預(yù)算體制的重要組成部分。根據(jù)分級預(yù)算管理體制,上下級預(yù)算主體間、同級預(yù)算主體間的收支規(guī)模不對稱,轉(zhuǎn)移支付制度就是均衡各級預(yù)算主體間收支規(guī)模不對稱的預(yù)算調(diào)節(jié)制度。

(一)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不對稱

自從我國實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來,對財(cái)權(quán)的劃分還比較明確,而對事權(quán)的劃分界定不清晰。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對稱直接導(dǎo)致了各級政府之間對事權(quán)和財(cái)權(quán)支出范圍的隨意和盲目劃分,撥付出去的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的運(yùn)用隨意性很大,產(chǎn)生上下級政府對同一項(xiàng)公共服務(wù)重復(fù)提供或?qū)δ承┑貐^(qū)急需的公共服務(wù)因上下級政府推諉責(zé)任而無人提供的現(xiàn)象,而且事權(quán)劃分的模糊和財(cái)政支出范圍劃分的混亂導(dǎo)致很難對地方政府進(jìn)行績效審計(jì)和考核,很難快速和明確地界定當(dāng)事人之間的責(zé)任分配,由此導(dǎo)致財(cái)政支出整體效益的低下。

(二)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度目標(biāo)定位不準(zhǔn)

我國建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的最終目標(biāo)是為了向全社會(huì)提供相對均等化的公共產(chǎn)品和服務(wù),將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金用于最需要的地區(qū),而不是能夠帶來最大經(jīng)濟(jì)收益的地區(qū)。我國很多地區(qū)由于對財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的理解存在著各種偏差,大都認(rèn)為財(cái)政支付轉(zhuǎn)移制度是加大地方投資的重要渠道,總是將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所得的款項(xiàng)劃分給經(jīng)濟(jì)較為繁華的地區(qū),妨礙了公共產(chǎn)品和服務(wù)均等化的順利實(shí)現(xiàn),造成貧困山區(qū)和弱勢群體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支持獲得很少。

(三)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理

在我國的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成中,用于稅收返還及補(bǔ)助的數(shù)額偏大,而用于縮小地區(qū)差距的數(shù)額又偏小。而稅收返還是以保證地方既得利益為依據(jù)的,實(shí)際上是對收入能力強(qiáng)的地區(qū)傾斜,與公共服務(wù)均等化的目標(biāo)相偏離,致使西部許多地區(qū)由于財(cái)政均等能力不足長期無法實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡。稅收返還延續(xù)和固化了原有的不合理的利益分配格局,逐步拉大了地區(qū)差距。財(cái)政補(bǔ)助由于缺乏科學(xué)依據(jù),透明度不高,隨意性很大,常常出現(xiàn)上下級政府討價(jià)還價(jià)的問題,明顯有失公平。專項(xiàng)撥款也由于缺乏完善的法律依據(jù)和有效監(jiān)督,運(yùn)作不規(guī)范,經(jīng)常成為地方政府平衡地方財(cái)政的工具。

(四)地方轉(zhuǎn)移支付難起作用

現(xiàn)行分稅制在增加中央宏觀調(diào)控的同時(shí),減少了省級財(cái)政從增量收入中的份額,迫使地方政府縮小轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。加之,一些地區(qū)甚至將中央的轉(zhuǎn)移支付資金截留在省一級,造成省以下的轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整財(cái)力不平衡方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。在地方法定之處和專項(xiàng)配套壓力增大的情況下,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難日益突出,甚至于無法完成各種規(guī)定項(xiàng)目,縣鄉(xiāng)對項(xiàng)目的支持只能夠以拖為辦法。

(五)轉(zhuǎn)移支付難以短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡

由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上存在不平衡的現(xiàn)象,對于沿海地區(qū),往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快速,而內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的規(guī)模是受到局限的客觀原因,財(cái)政收入發(fā)展一直處于比較緩慢發(fā)展的階段,因此需要大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,才能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但由于轉(zhuǎn)移支付無法實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡,導(dǎo)致了內(nèi)陸地區(qū)財(cái)政資金無法快速到位的情況經(jīng)常發(fā)生。

(六)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的預(yù)期效果不明顯

現(xiàn)存的轉(zhuǎn)移制度不夠透明,沒有統(tǒng)一的部門,預(yù)算編制由下而上,加上中央不少體系功能都有轉(zhuǎn)移支付的功能,缺乏協(xié)調(diào)和配套轉(zhuǎn)移支付的能力,很容易造假。此外,要上的項(xiàng)目可能由于地方配套資金不到位而落空,從而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度難以進(jìn)行有效的監(jiān)控和管理。

國外轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀闡述

(一)美國

美國的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分為兩種基本形式:一是項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助,聯(lián)邦政府可根據(jù)自己意愿確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn);二是公式專項(xiàng)補(bǔ)助,聯(lián)邦政府依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的公式確定補(bǔ)助對象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。其中,公式專項(xiàng)補(bǔ)助占1/3,項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)助占2/3。在轉(zhuǎn)移數(shù)額上,專項(xiàng)補(bǔ)助占有較大比重;在使用上,一般聯(lián)邦對州一級的補(bǔ)助主要用于失業(yè)救濟(jì)和其他福利轉(zhuǎn)移支出,州對地方一級的補(bǔ)助則主要用于教育。

(二)加拿大

加拿大的轉(zhuǎn)移支付包括:一是財(cái)政均等化計(jì)劃,二是固定項(xiàng)目補(bǔ)助,三是援助撥款計(jì)劃。加拿大的固定項(xiàng)目補(bǔ)助是聯(lián)邦政府對省級政府負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要公共服務(wù)健康和高等教育進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)助的一種形式,其目的在于使各省負(fù)責(zé)的兩項(xiàng)主要的公共服務(wù)教育和衛(wèi)生能夠達(dá)到國內(nèi)平均水平。加拿大援助計(jì)劃是聯(lián)邦政府對省在社會(huì)福利領(lǐng)域提供資助的一種形式,包括盲人補(bǔ)貼、老年人補(bǔ)貼、殘疾人補(bǔ)貼和失業(yè)救濟(jì),其目的在于消除和制止貧困,提供基本的社會(huì)保障,并帶有聯(lián)邦與省雙邊協(xié)議的某種性質(zhì)。對一般省份,聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)支出的一半;對較富裕的省份,聯(lián)邦政府則負(fù)擔(dān)支出的一半以下。

(三)日本

在日本的轉(zhuǎn)移支付制度中,并不僅僅使用某一種補(bǔ)助方法,而是綜合運(yùn)用規(guī)定用途與不規(guī)定用途、附加條件與無附加條件的補(bǔ)助方式。一般地,中央政府為了平衡各地區(qū)財(cái)政收入水平差異,則采取不規(guī)定用途的無條件補(bǔ)助方式,這樣能夠直接增強(qiáng)低收入地區(qū)的財(cái)政能力;而為了增強(qiáng)地方提供某一種或幾種公共產(chǎn)品的能力,則較多地采用附加條件的專項(xiàng)補(bǔ)助方式。通常,一般性補(bǔ)助是促進(jìn)公平、實(shí)施地區(qū)間財(cái)政收入?yún)f(xié)調(diào)政策時(shí)所采取的主要方式,而專項(xiàng)補(bǔ)助則有利于達(dá)到效率目標(biāo),提高公共產(chǎn)品的供給水平。因此,這種交叉運(yùn)用有主次之分。

國外財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的相關(guān)啟示

無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對資金的使用沒有明確的規(guī)定。無法明確掌握資金使用在最優(yōu)先選擇的公共物品上的這類資金,雖然沒有明確的規(guī)定需要使用的方面,但是對這筆資金的使用,政府能夠有較大的自主權(quán)力,能夠按照本政府所需要的資金進(jìn)行統(tǒng)籌分配。這有利于地方政府實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)對資金的規(guī)劃和對國家專項(xiàng)投資進(jìn)行有效的改善。

中央政府利用非配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持地方政府供應(yīng)特定公共物品和服務(wù),可以使地方將補(bǔ)助金全部供應(yīng)特定公共物品和服務(wù)的政策目標(biāo)。但是,它可能造成中央政府在供應(yīng)該公共物品和服務(wù)上對地方政府的替代作用,不利于提高地方政府的積極性,造成地方居民福利水平的非最優(yōu)化。

中央政府為實(shí)現(xiàn)促進(jìn)地方在某一特定的公共物品和服務(wù)增加供應(yīng)的政策目標(biāo)時(shí),配合形式的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是達(dá)到預(yù)期政策目標(biāo)的最佳形式。與無條件財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比,達(dá)到相同政策目標(biāo),中央政府所需支出的補(bǔ)助金較少,而且要求地方政府進(jìn)行配合,可以提高地方政府的責(zé)任感和積極性。與非配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相比,配合財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更易達(dá)到預(yù)期的政策目標(biāo),也不會(huì)造成地方居民福利損失。

進(jìn)一步完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的建議

明確劃分中央政府和地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)的范圍。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段應(yīng)當(dāng)以事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確合理劃分為基礎(chǔ)。我國憲法對中央政府和地方政府的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。政府間的事權(quán)劃分應(yīng)當(dāng)以成本效益分析為標(biāo)準(zhǔn),將政府間相互交叉的事權(quán)徹底分開,明確各級政府的開支責(zé)任,對政府間的共同事務(wù),應(yīng)當(dāng)按照支出責(zé)任和收益程度的大小確定負(fù)擔(dān)的比例,并以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到承擔(dān)具體事務(wù)的政府。

按照財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)重新定位。根據(jù)我國的實(shí)際情況,對我國財(cái)政支付制度目標(biāo)應(yīng)明確分配財(cái)政資金,按照本身的需要對資金、對財(cái)政支付統(tǒng)籌規(guī)劃。按照各個(gè)地區(qū)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行合理劃分,同時(shí)也應(yīng)該預(yù)計(jì)規(guī)劃新的大型項(xiàng)目規(guī)劃預(yù)算方針。

大力優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。世界各國的政府間轉(zhuǎn)移支付大都采取復(fù)合型,即多種轉(zhuǎn)移支付手法的綜合運(yùn)用。一般說來,這些形式大致可分為一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和分類轉(zhuǎn)移支付三類。一般性轉(zhuǎn)移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付,其目標(biāo)是重點(diǎn)解決各級政府之間財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的不對稱問題,使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財(cái)力履行政府的基本職能,提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強(qiáng)和委托辦理的性質(zhì)和特點(diǎn)。分類轉(zhuǎn)移支付,一般只是指定轉(zhuǎn)移資金的大的使用方向,而不規(guī)定具體的使用項(xiàng)目,接受此種轉(zhuǎn)移支付的政府擁有一定的決策權(quán)。在選擇新的轉(zhuǎn)移支付形式時(shí),上述三種當(dāng)然都應(yīng)加以考慮。但就我國近中期的實(shí)際情況看,當(dāng)轉(zhuǎn)移支付的模式確定后,似應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn),以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相配合,以特殊性轉(zhuǎn)移支付作補(bǔ)充的復(fù)合型形態(tài)為宜。

盡快完善省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。近年縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾加劇,基本保障能力脆弱,相當(dāng)一部分縣(市)財(cái)政支出對上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依存度越來越高,有些縣鄉(xiāng)財(cái)政工資按期發(fā)放都存在困難。這就要求省級財(cái)政一方面能統(tǒng)籌兼顧,通盤考慮,在規(guī)范收支行為的基礎(chǔ)上,提高財(cái)政的協(xié)調(diào)功能,對國民收入進(jìn)行再分配。按照均等、效率和可計(jì)量的尺度,從廣義上確定一個(gè)最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。另一方面,完整意義的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系包括中央對省、省對市、市對縣鄉(xiāng)的多層次的縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及省與省之間的橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。目前,中央對省級的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付好于省以下地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。相對來說,省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度步履緩慢,這勢必影響了我國整個(gè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系的全面確立。

逐步建立縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式。根據(jù)我國實(shí)際情況,可以實(shí)行縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主、橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為輔、縱橫交錯(cuò)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先,我國中央政府財(cái)力比較緊張,具有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的要求。改革開放以來,由于財(cái)政體制原因,中央政府的財(cái)務(wù)窘迫,已連續(xù)多年出現(xiàn)高額財(cái)政赤字,不得不靠發(fā)行國債維持,國債依存度高達(dá)50%以上,造成中央財(cái)政的沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)。在這種情況下,如果再單純依靠中央財(cái)政的縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來平衡地區(qū)間的財(cái)政差額,則會(huì)更加劇中央財(cái)政的財(cái)力緊張狀況,從而影響中央政府行使宏觀調(diào)控職能。其次,地區(qū)財(cái)力差異很大,具有橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力。由于受自然、歷史、現(xiàn)實(shí)條件所限,各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡,地區(qū)財(cái)力極不均衡且差額較大。再次,在我國實(shí)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具有一定的基礎(chǔ)。過去我國雖然沒有直接的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式,但是各地區(qū)之間的人才、物力方面的交流,對受災(zāi)地區(qū)的支援,發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持等形式(雖不規(guī)范、明確、固定),其實(shí)質(zhì)是地區(qū)之間的橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,并且取得了一定的成效。

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