試論我國民間資本介入公共產品供給的有效界

王艷妮

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

內容摘要:新公共管理理論認為,公共產品的供給允許通過民間資本進行有效提供。在越來越多的民間資本介入公共產品時,需要明白不是所有的公共產品都可以允許其進入的。本文以民間資本進入公共產品供給的必要性入手,分析了在我國民間資本介入公共產品供給的有效界。

關鍵詞:公共產品 民間資本 供給有效界

對我國政府而言,為公眾及時提供足夠數量和質量的公共產品已是其基本的職能和追求的目標。然而現實是,一方面,財政資金短缺,全部依靠我國政府來提供基本的公共產品是不可能的,結果就是極大的影響了經濟的發展和國家機器的正常運轉;而另一方面,隨著民營經濟的發展壯大,已經有越來越多的民間資本長期處于“游資”狀態,隨時等待最佳的投資機會。于是,民間資本介入公共產品的供給就成了必然。但是并非民間資本可以介入所有公共產品的供給,這樣在民間資本介入公共產品的供給之前,就必須明確民間資本介入公共產品供給的有效界。

民間資本進入公共產品供給的必要性

(一)政府資金短缺使得供需矛盾日益突出

所謂“公共產品” ,是相對于“私人產品” 而言的,公共產品具有兩個本質特征:非排他性和消費上的非競爭性。非排他性指的是不可能阻止不付費者對公共產品的消費;消費上的非競爭性指個人對公共產品的消費不會影響其他人從對公共產品的消費中獲得的效用。隨著人們生活水平提高,對公共產品需求的增加與政府在公共產品方面的相對不足的供給之間的矛盾較為突出,公共產品供給的增長速度遠遠不能滿足人們對公共產品需求的增長速度,造成這一矛盾的傳統觀點認為,交通基礎設施的公共產品特性決定了其供給應該由政府提供,現實中的表現則為政府直接承擔了大量交通基礎設施的投資和經營。但是經濟和社會的發展證明,這種單純依靠政府提供具有競爭性或者排他性的公共產品的方式,已經不能適應經濟和社會發展的需要,甚至成為經濟和社會發展中的瓶頸。為解決這一矛盾,就必須改變過去由政府獨家提供所有公共產品的局面,鼓勵和引導其他資本如捐款、民間資本等特別是民間資本的投資。

(二)剩余民間資本期待更多的投資機會

從客觀的角度講,我國經濟和社會生活的現狀也存在著巨大的民間投資需求。隨著改革的不斷推進和經濟的不斷發展,我國各階層居民的個人資產增長很快,人們基本消費支出占總消費支出的比重即恩格爾系數迅速下降。此外,人們也已經初步具備獨立投資的能力和欲望。目前還是有大量的民間資金經常處于“游動資本”狀態,時刻在尋求最佳的投資機會。因此,放開和鼓勵民間資本進入公共產品投資領域的時機可以說已經成熟。從長遠眼光來看中國未來的發展,基礎設施建設至關重要,特別是在21世紀的初期,有居民極高的儲蓄率作為后盾,這將是一個具有投資資金保障的寶貴時期,政府在當前應該積極引導經濟發展所帶來的高收益和高比例的居民儲蓄存款進入公共產品的投資領域,搞好全社會的公共產品建設。

理論界已有的大量公共產品理論為正確地判斷由誰作為公共產品的供給者更合適提供了一些參考和標準。由于“搭便車”問題的存在,人們對于純粹公共產品既無法制定價格也不可能收費,因此只能通過政府財政投資的方式免費供給,這實際上也為政府界定了必須有所作為的領域。但是,盡管提供公眾所需要的公共產品被認為是現代政府的基本職能之一,但非純粹公共產品則可以通過市場化的方式供給,也就是說,可以對民間資本開放。現在的問題是,政府應該提供什么樣的公共產品,民間資本介入公共產品的供給時能夠進入的領域究竟又有哪些?對于這些問題,可以先簡單的概括為:政府應該承擔因公共性高而缺乏收益的項目,民間資本則應該承擔收益有一定保障的項目。但是,在實踐中很難嚴格區分這兩種不同性質的公共項目。這就給我們一個啟示,如果能夠充分研究公共產品的外部性特征,政府又能夠實現恰當的政策設計與制度安排,就完全有可能使民間資本有效地進入到某些公共投資領域。

民間資本作為投資方投資于公共產品領域,所追求的是對未來收益的一種預期值。對于那些準公共產品或者俱樂部產品,由于它們本身具有一定的預期收益性和可市場化的特性,因此對于民間資本來說就有相當的吸引力。即使是對于純粹公共產品而言,也并不一定就是完全與市場隔離的。以我國的運輸業改革為例,改革開放以來,我國的公路運輸、水路運輸和民用航空業都已經成功實行了“政企分離”和“港航分開”,民間資本已經廣泛地滲入到各地的運輸市場,形成了多種經濟成份并存的運輸市場結構。

民間資本進入地方公共產品供給的有效界

(一)四個有效界的界定

筆者認為:行業重要性、市場化程度、需求密集度和制度可行性是決定公共產品投資領域是否應該向民間資本開放、在多大程度上開放的關鍵。行業重要性偏低、市場化程度偏高、需求密集度偏高,又能夠通過一定的制度安排解決相關問題,那么民間資本進入公共投資領域是完全有可能的。這四者直接決定了公共產品供給的效率,由此也構成了民間資本進入公共產品供給的有效界。公共產品的供給究竟是采取政府供給的模式,還是采取民間資本進入的模式,上述四個條件就可以作為判斷的標準。行業重要性考察的是以國家安全、社會穩定、百姓安居樂業等為代表的社會效率;市場化程度考察的是包括收益性和競爭性在內的以成本和價格為衡量尺度的市場效率;需求密集度考察的是公共資源在不同的公眾需求程度的公共產品領域的分配,即資源效率;而制度可行性考察的是政府的行政管理和監督能否有效解決受益人的支付能力和可行性等相關問題即制度效率。

(二)有效界的進一步展開

1.市場化程度。就當前實際而言,政府壟斷經營和市場競爭兩種形式都可以找到一些效率較高的例子。但是,不少學者通過研究發現,在公共產品被壟斷經營的情況下,壟斷企業由于缺乏來自其他企業的競爭壓力從而缺乏足夠的活力和動力,而導致壟斷企業效率低下的主要原因就是不存在破產的威脅和競爭的激勵。競爭的過程就是一個選擇的過程,民間資本進入公共產品的供給后,實質上是讓公眾在公共產品的消費方面擁有了更多的選擇空間,同時也形成公共產品供給者之間的競爭。相反,如果是在壟斷經營的條件下,上述機制就不存在了。公眾將沒有選擇的自由,只能按照壟斷企業規定的數量和價格接受公共產品,而壟斷企業內在的低效率必然外在地表現為較高的成本和消費價格。由此,就可以把民間資本介入公共產品供給的有效界轉化為對市場效率的一種衡量,民間資本介入公共產品的供給可以表述如下:在給定的市場條件下,民間資本投資于公共產品供給比政府的投資能夠帶來更高的效率的公共投資領域。需要說明的是,這個界是動態的,而不是一成不變的,它的擴展需要有一個發展的過程,因為所需要的條件并不會同時成熟,更不可能一蹴而就。

另外,在一定時期內被認為是純粹公共產品的某些領域,隨著經濟和社會的發展,也有可能向準公共產品甚至是私人產品轉化。如:公路在一般意義上是可以供任何人使用的,屬于純粹公共產品。然而隨著建造技術的發展和收費技術的改善,當把一般意義上的公路建造成封閉的高速公路時,它就馬上轉變成準公共產品。也就是說,一旦類似這種情況出現,民間資本介入公共產品供給的有效界也就會隨之擴展。另外,市場規模也是影響民間資本介入公共產品供給有效界的重要因素,市場規模的擴大也減少了民間資本介入公共產品供給的經濟障礙。市場規模擴大以后,投資公共產品市場的固定成本就可以通過大量的交易相對容易收回。這樣,看似龐大的固定投資成本就不會再成為改革的障礙。伴隨著我國城市數量與規模的迅速增加與擴張,以及經濟增長與人民生活水平的迅速提高,社會對公共產品供給的需求規模迅速擴大。可以肯定的說,市場規模的擴大為民間資本介入公共產品的供給提供了一個前所未有的契機,而市場規模會不會進一步擴大也成為了民間資本介入公共產品供給的一個有效界。

2.制度可行性。決策者的利益是影響制度變化的一個重要因素,從而能夠導致制度供給的復雜化,這是因為:公共產品的供給通常會涉及一個強制因素(或者至少是利用這個因素的可能性),從而使決策者處于很高的戰略地位,他們能夠影響制度安排的供給,并保障制度創新符合他們的利益。這里的決策者利益包括政府及其領導者的成本和效益,可以稱之為政府的效用函數,是必須明確在制度可行性分析之中的。當社會對公共產品的需求符合政府的效用函數時,通常制度創新就比較容易,也就是說制度可行性比較高;相反,當社會對公共產品的需求不符合政府的效用函數時,通常制度創新就比較困難,也就是說制度可行性比較低。具體而言,通常政府效用函數與社會對公共產品的需求的差距主要體現在以下幾個方面:

民間資本介入公共產品供給后,必然會導致相當一部分的人員被裁減,而下崗人員的安置問題將成為政府不愿面對的難題。因此,對現有公共機構和國有企業大量冗員的安置問題不符合政府的效用函數,增加了制度創新的成本。民間資本介入現有公共機構后,這些機構將按照《公司法》改制成為獨立的企業法人,從而需要按照稅法繳納所得稅等稅種。如此一來,由于政府在短時間內還不可能完全退出這些公共機構,則改制后的企業運行成本的增加將減少政府制度創新的收益,這也不符合政府的效用函數。政府,尤其是領導者的特殊利益需求也將大大增加民間資本介入公共產品供給的難度。在國內政府都把招商引資作為一項重要的政府工作來抓,上級政府也常常以此來考核下級官員的工作業績,這就導致了兩個結果:一是不少政府在公共投資領域的改革中對境外資本有明顯的偏好,較少或者基本不考慮境內的民間資本;二是由于很多政府官員片面的追求所謂的“政績工程”和“形象工程”,反而很少考慮財政負擔和企業效率等等問題,事實上“民營化”己經成為不少政府及其宮員追求狹隘利益的幌子,很多項目和工程都是在打著“民營化”的旗號在為政府官員的“政績”和“形象”服務,這嚴重背離了民間資本介入公共產品供給的初衷。

結論

由上可以看出,許多公共產品不具有純公共品的性質,因此,對于非純粹公共品性質的公共產品,就可以讓民間資本介入其供給。即使在純公共品性質的公共項目中,政府也可通過有效的政策設計與制度安排,使民間資本介入一些公共產品的投資領域。市場性、需求密集度和制度安排是民間資本介入公共產品供給的關鍵,由此構成了民間資本介入公共產品供給的有效界。各國對原本屬于嚴格管制的一些公共項目投資政策的根本性調整,體現了人們對于公共品性質的重新認識。從實踐上看,對于某些過去完全由政府投資的公共產品,讓民間資本介入可能效率更高。政府應該盡快制定關于民間資本介入公共產品供給的政策,并鼓勵公共機構與民間機構在發揮各自作用的前提下,加強協調并促進合作。

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