淺析我國公共政策執行監督的困境

胡雪松

中圖分類號:C933 文獻標識碼:A

內容摘要:公共政策執行在整個政策系統中具有至關重要的地位和作用。然而,現階段由于監督的不到位,導致執行效果不佳,嚴重影響了政策目標的實現,系統分析監督中的困境具有現實意義。

關鍵詞:公共政策 執行監督 困境

政策是政府或社會公共權威在一定歷史時期,為達到一定目標而制定的行動方案和行為依據,其本質是一種對社會利益進行權威性分配的方案。政策是否達到預期效果關鍵取決于其執行情況,而政策執行的過程中受到各種因素的影響,尤其是政策執行者與政策受益者屬于不同的利益主體,政策執行者在執行過程中可能存在道德風險,這就要對政策的執行給予監督。由于我國公共政策執行監督受多重困境的影響,政策執行過程中經常出現扭曲的現象,研究政策執行的困境從而探究破解的方法顯得尤其迫切。

權力機關監督權能不符

在我國,人民代表大會對行政機關的監督主要體現在人事任免和對行政機關執行政策的檢查兩個方面。目前人大監督是法律地位高而實際地位低,理論上應有的權力和實際中實有的權力有差距,監督工作仍是人大工作的薄弱環節,突出的表現在監督制約的法規不完善,力度不夠;機構不健全,強度不夠;手段不配套,深度不夠。究其原因,主要有以下三點:一是在政府人事任免方面的有權無力,使人大的地位未被政府官員認同,從而導致人大實際上變得有氣無力;二是權力機關本身的監督主體意識不強;三是人大監督立法的滯后。

行政監督體制不合理

從監督主體來看,由于監督系統的權限劃分和機構設置不合理,我國現行的監督機構實行的是雙重領導體制,不僅受上級機關的領導還受同級黨委和政府的領導,這種行政機構設置使得監督機關和政策執行機關有著緊密的利益關系,監督機構缺乏獨立性和權威性,監督機構往往成為當地黨政機構的附屬品。而且我國公共政策執行監督主體較多,黨委、立法機構、司法機構以及政協、共青團、婦聯等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等都是重要的監督機構,這似乎表明我國政府對政策執行監督的重視和獨特優勢,但仔細分析卻不難發現各監督主體分工不明確,彼此間的關系還沒有理順,各監督主體又都不同程度地存在著監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確的具體問題,監督中各自為政,機構重疊和職能交叉,從而導致監督沖突,監督內耗,尚未真正形成一個嚴密有序、協調互動、責任清晰、權限明確、運轉高效的監督機制,也可能出現監督責任互相推諉等現象,影響了監督的實際效果。同時監督機構的依附性管理體制,使得監督機構權力遞減,造成“同級監管不了,上級監督不著”的政策執行監督真空狀態。從理論上說,各級監督機構本應該是所在地區或部門的監督政策執行情況,維護政策統一性的權威性機構,但是由于監督機關的這種依附性管理體制導致監督機構的權力發生了遞減。這樣,在政策監督系統的實際運作過程中,監督權力只能至上而下,而不能平行監督。這樣就會出現與之平行的黨政機構的監督工作需要由上級監督機構干預才能發生,而上級監督機構往往因遠離下級黨政機關,監督不能及時到位,導致大量的“漏洞”、“虛監”、“難監”現象的發生。

社會監督程序不規范

社會監督是保證政策嚴格執行的重要保障,社會監督主要是新聞輿論監督和公眾監督。在我國政府的政策執行過程中,新聞媒體的監督因缺乏明確的監督方式和程序,缺乏明確的監督標準和方法,還經常受到行政的干預,新聞媒體的輿論監督作用往往因方方面面的行政干預而大打折扣,難以發揮正常的作用,不利于準確判斷和及時糾正政策過程中的越軌行為,從而損害了監督的科學性和嚴肅性。在對新聞輿論監督的干擾中,來自黨政部門的干擾尤其嚴重。另外,有些政府機關任意控制和壟斷信息,使群眾關心的一些重大問題和突發事件難以及時采訪報道,導致媒體失去組織報道和進行輿論監督的機會。而一些司法機構由于不夠了解和尊重新聞規律,常常以“司法程序”和“司法報道”的特殊性為由限制采訪,也給媒體的輿論監督帶來困難。

行政監督立法程度低

行政監督立法是建立和完善監督制度的前提和保證,依法監督才是有效的監督。健全的法律體系是保證行政監督功能充分發揮的法律基礎,然而,由于種種原因,我國的監督立法進展緩慢,致使監督法律制度供給不足,有些領域甚至是空白,雖然2006年出臺了《監督法》,2007年出臺了《公務員法》,但是與其相配套的《行政監督程序法》、《反貪污賄賂法》、《政務公開法》、《人民監督法》和《新聞法與輿論監督法》等各項法律至今尚未出臺,而其他的法律又較少,有些法律條文缺乏可操作性,從而造成行政監督的法律地位和權威性難以真正體現出來。

參考文獻:

1.寧國良.公共政策監督的經濟學解讀.求索,2004(12)

2.郝俊紅,趙硯.試論當前新聞輿論監督面臨的困境.太原師范學院學報(社會科學版),2007(2)