國企改革歷程回顧與展望

陳　明

中圖分類號:F272.9 文獻標識碼:A

內容摘要:本文回顧了我國國有企業改革歷程,發現改革思路的焦點在于:所有權與經營權,何者是決定企業效率的決定因素,并指出我國國有企業改革在開始的階段以不改變所有權基礎上的企業經營控制權的改革為主導,而在后一階段則以所有權改革來推動企業經營控制權的改革為主導。同時,文章對我國國有企業改革前景進行了展望。

關鍵詞:國有企業 改革 所有權 經營權

以安徽鳳陽縣小崗村18個農民自發的“包產到戶”為開端,我國開始了經濟領域的改革進程。回顧我國改革開放的歷史,國有企業改革是改革中的重要環節,也是最難改革而影響最深遠的領域。由于國有企業在所有制形式上最符合馬克思主義對于社會主義和共產主義社會所有制的描述,所以,它一直被認為是保證社會主義性質的微觀主體,國有企業的任何一項重要的改革都會引起全國人民的廣泛關注和熱烈討論。

國有企業改革歷程回顧

改革開放以來,我國的國有企業改革可以說一直圍繞所有權與經營權的博弈而展開。回顧國有企業改革的歷程,可以將其劃分為以下幾個階段:

(一)第一階段:在所有權框架內的經營權改革(1978-1992)

在這一階段內,我國國有企業改革主要堅持在不改變企業所有權的基礎上,通過對經營控制權的改革來搞活國有企業,認為決定企業績效的主要因素不在于所有權的主體,而是在于經營控制權的主體以及具體的經營激勵機制。因此,這一階段主要是在保證國有企業的國有產權條件下擴大企業的經營管理權的改革。具體來說,這一時期又可以分為兩個階段:

1.放權讓利(1979-1984年)。在“文革”結束后,全國的經濟秩序開始逐步恢復。與農村的改革幾乎同時,城市也進行了經濟體制的改革,其中重要的是國有企業的改革。這一時期的改革主要是擴大國營工業企業的經營管理自主權,采取了提高利潤留成,開征固定資產稅等措施。后來在1981年年底和1982年年底,國務院又提出加強國營工業企業內部的經濟責任制,以提高經濟效益。1983年4月國務院又開始實行兩步“利改稅”,希望通過把利潤分成以稅收的形式固定下來,增強國有企業的經濟自主權,增強其經營的主動性和積極性。這一時期的國有企業改革還是在原有的計劃經濟框架內的改革,是不改變企業所有制形式,不改變隸屬關系,不改變財政體制的企業經營權改革。

2.承包制(1984-1992年)。1984年12月的中共十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》,提出了社會主義經濟是以公有制為基礎的有計劃的商品經濟的著名論斷,并提出國有企業應該實行政企分開,向市場主體轉變。從1987年開始,在原國家經濟貿易委員會的主導下,全國的工業企業陸續開始承包,到1992年經歷了兩輪承包,國有大中型企業的98%都實行了不同程度的承包。在這一時期,雖然我國也開始了股份制的試點,但是主導國有企業改革的模式還是承包制。承包制的實行也是在不改變國有企業所有權的基礎上,進一步下放企業經營管理權的改革。

(二)第二階段:逐步展開所有權改革(1992年至今)

1992年我國在繼續完善和推進承包經營責任制的基礎上,開始逐步推進股份制改革試點。鄧小平同志的“南巡”講話以及1992年10月召開的黨的“十四大”上,黨中央正式提出了“中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制”,這為我國的國有企業改革指明了方向。1992年原國家經濟體制改革委員會等有關部門制定并陸續公布了《股份制企業試點辦法》等規范股份制改革的文件。股份制以及建立現代企業制度的改革是我國國有企業改革進程中的重要轉折,股份制的推行說明政府開始從所有制角度來破解國有企業改革的難題。隨著企業產權改革的深入,國有企業的產權改革也出現了多種形式,比如出售、MBO、試行經理人股票期權等,但是有些改革措施由于實踐中措施的不配套,出現了大量國有資產的流失,引起2004年國有資產改革的大討論,使得國家停止了國有企業的MBO,并開始反思國有企業改革中出現的問題。

國有企業改革思路:所有權主導與經營權主導的博弈

(一)以企業經營權改革為主

企業發展史上,最初出現的企業是手工工場的協作組織。馬克思認為,由于工場“在勞動的作用范圍擴大的同時勞動空間范圍的這種縮小,會節約非生產費用”,因此,它的出現極大的促進了當時生產力的發展。但是由于手工工場的規模和技術的限制,當機器被大量使用的時候,它逐漸被工廠所代替。后來由于企業所需資本擴大與單個個人資本規模的限制以及規避風險的要求,使得過去兩權合一的工廠開始轉變為現代意義上的兩權分離的公司制企業。因此,從所有權與經營權的角度,在企業這種生產組織形式的早期,所有權和經營權是合一的,只是后來才出現了所有權與經營權的分離。即使在生產力高度發達的今天,也存在大量的所有權和經營權合一的個人業主制企業形式。這些兩權合一的企業組織的效率有些也很高。這說明所有權與經營權合一不是國有企業效率低下的主要原因。所以改革之初,大家的關注點還在企業經營權上。

隨著改革的深入,人們開始提出國有企業的“所有者缺位”的問題,認為我國的改革應該以所有權改革為主。但是這種理論也遭到了部分經濟學家的反對。他們認為,即使在出現了所有權與經營權的分離的股份制企業中,也存在所謂“所有者缺位”的問題。根據統計,在發達的市場經濟國家中,股權非常分散,有的企業往往只占有5%-10%的股份就可以成為控股股東,獲得企業的經營控制權。在這種股權分散的條件下,取得控股地位的第一大股東要實施自己對于公司管理人員的監督和管理,也是需要付出很大代價的。根據現代主流經濟學的“經濟人”假設,他們也沒有足夠的動力來監督和管理好企業,這需要他們付出極大的管理成本和監督成本,而這種管理和監督的收益卻是由所有股東共同占有的。因此,他們也會“偷懶”,也會利用自己的權利謀取私人利益,也就是發生“道德風險”。現實社會中大股東侵蝕中小股東利益的事件頻發就說明了這樣情況的存在。因此,即使是在西方發達的市場經濟國家中的私有企業也不是所有權與經營權的兩權合一,也不是所有權主體自己掌握企業的經營控制權,也存在所有權之間的委托代理管理關系。這說明企業績效的高低主要不是由所有權的主體所決定,也就是說企業的績效與企業的所有制沒有直接關系。

(二)以企業所有權改革為主

現代制度經濟學鼻祖科斯認為企業就是一種用來降低交易費用的契約,威廉姆森則從資產的專用性角度提出了企業是減少專用性資產投資不足,提高經濟效率的一種方式。根據阿爾欽、德姆塞茨(1972)的團隊生產理論,企業是一種團隊合作生產的組織,在這種團隊中,每個成員都有“偷懶”的沖動。因此,為了提高企業的效率,需要避免人們的“偷懶”行為,因此就需要監督人。而監督人也是一種代理人,他本身也是自利的主體,也有偷懶的動機。所以要完全避免團隊成員的偷懶是不可能的,除非讓監督人享受剩余索取權。

由于監督人也是“理性人”,他們會對自己的付出與回報進行權衡,在他們的付出與回報不能匹配的時候,監督的積極性會降低,因此,為了提高監督人監督員工“偷懶”的積極性,需要讓他們享有全部的剩余索取權。但是,作為所有權的一方,如果不能享有剩余索取權也就喪失了他們對企業進行投資的動機和目的,因此,要使進行團隊生產的企業組織獲得最大的效率,就需要由生產過程的監督人來享有所有權和經營權,這也就意味著所有權與經營權的統一是企業效率提高的關鍵。現實中,這只能是個人業主制的企業形式。

我國很多的經濟學家正是從這樣的基礎出發,提出了國有企業進行產權改革的思路,主張“國退民進”,把國有企業轉變為民營企業。因為他們認為,我國國有企業的所有權屬于全體中國人民,而經營權則屬于企業的經營管理者。而中國人民全體作為一個總體的概念沒有辦法來進行具體的經營管理,也無法行使任何的權利以及履行任何的義務,所以只能由中國政府,也就是國務院來履行出資者職能,行使所有權。又由于國務院作為一個政府機構,不僅具有經濟管理職能,也具有政治職能和社會管理職能,因此,國務院也必須委托各個部委、省市等來代理行使職能,最終各部委、省市也只能委托其他的自然人來代行所有權并進行經營管理。即使在成立國有資產管理委員會代為履行出資者職能的條件下,仍然是一種多級委托代理鏈條,而在這種多級委托代理條件下,由于所有權的缺位,由于“人人所有,人人沒有”,“人人享有權利,人人不盡義務”等,國有企業的經營管理者沒有壓力也沒有動力來真正努力經營好自己所管理的企業,造成了國有企業的效率低下。因此,必須讓國有企業進行改制,國有資本退出,把國有企業轉變為民營企業。只有這樣才能實現所有權與經營權的統一,企業的所有者才能真正關心企業的運行,國有企業也才能成為“自主經營、自負盈虧”的市場主體。

國有企業改革前景展望

回顧國有企業改革歷程,從開始的所有權框架內的經營權改革為主導到后來的以所有權改革推動經營權改革為主導,國有企業改革所要解決的一個根本問題就是如何調動相關利益者的積極性,特別是企業的高層管理者以企業的根本利益為目標,減少“機會主義行為”和“敗德行為”。國有企業的改革歷程,實際上就是在探索如何實現有效的激勵機制和調動利益相關者的積極性,經過30多年的努力,國有資產的出資人制度基本形成,現代企業制度基本建立,國有企業的利潤規模和競爭力都有了很大的提高。

但是,企業的經營管理是個歷久而彌新的問題。我國國有企業的改革還存在很多需要進一步完善的方面,同時隨著實踐的深入,一些新問題也暴露出來。完善國有企業改革需要不斷的發現和解決新問題、新矛盾,比如如何做好公司高層管理人員的監管問題,以所有權改革為主導條件下如何保證國有資本的地位和發揮國有資本的作用問題,如何避免改革過程中公司管理層與國有資產的監管人之間的“合謀”,如何避免改革過程中的國有資產流失等問題都需要繼續分析和研究。這些新問題、新矛盾的解決也需要進一步完善國有企業的激勵機制,調動利益相關者的積極性,也就是要進一步深化對于所有權與經營權相互關系的理解,從而提高企業績效。這些問題的探索和解決必將進一步推動和完善我國國有企業建立現代企業制度,從而把國有企業改造成真正具有競爭力和創新力的微觀市場主體。'

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