農民工基本社會養老保險制度設計思路探討

中圖分類號:F842 文獻標識碼:A

內容摘要:2009年年初,人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》公開征求意見,這是我國社保制度改革的重要一步。本文著重分析了該辦法中的“參加基本養老保險繳費年限累計滿15年以上(含15年)將可按月領取基本養老金”的規定,指出依據我國重視家庭養老的傳統,應堅持基本社會養老保險設計的“低水平、廣覆蓋”原則,以擴大養老保險的覆蓋范圍,惠及更多國民。

關鍵詞:農民工 基本社會養老保險 低水平 廣覆蓋

人力資源和社會保障部于2009年年初就《農民工參加基本養老保險辦法》公開征求意見,辦法中農民工的養老保險繳費率降低了,異地接續也在制度層面基本解決了,降低了農民工參加養老保險的門檻,但要求農民工參加基本養老保險繳費年限累計滿15年以上(含15年)方可按月領取基本養老金,對于大部分農民工來說,這一門檻設置較高。在勞動力市場上,多數農民工是季節性的,而且流動性強,農閑時外出務工,農忙時回家務農,務工地點不固定,務工時間不連續,如小時工、季節工,無正式勞動合同,勞動關系隨時可能終止;個體工商戶、自由職業者,沒有雇傭關系,無法形成勞動關系,受勞動力市場供求關系影響較大,他們只能根據行業情況和自身經濟、體力等實際情況經常更換工作崗位。另外,由于我國的基本養老保險政策是近幾年才陸續出臺,許多年齡比較大的農民工也沒有“視同繳費年限”,按照我國現在的法定退休年齡推算,男40歲、女35歲以上的農民工即使年年打工也沒有按月領取基本養老金的資格。有資料顯示,80%的農民工很難在城市工作滿15年,“累計繳費15年才能享受養老金”的待遇在實現上較為困難。這樣看來,多數農民工被擋在了基本養老保險政策的門檻之外,不僅有自身的原因,也有制度設計不合理的因素。在現行基本養老保險制度主要針對城市原國有企業職工設計的,明顯不適合非正規就業群體和農民工等社會弱勢群體的需要的情況下,不僅需要重新考慮繳費率,也需要對繳費年限再考慮,“一刀切”出來的繳費年限門檻應該適當降低。

農民工基本社會養老保險堅持“低水平、廣覆蓋”原則的必要性

“低水平”有兩方面的含義,一方面是指待遇水平低,另一方面指繳費水平低。

(一)家庭保障使基本社會養老保險待遇可以維持“低水平”

由于經濟發展水平不高,我國的養老制度設計還不能拋開家庭養老這根支柱。雖然世界銀行提出“三支柱”及“五支柱”保障模式,但對于我國社會弱勢群體養老而言,可以依賴的應是家庭保障和基本社會養老保險兩支柱。

我國文化深受儒家思想的影響,尊老養老的歷史傳統使家庭保障在養老保障當中一直發揮著核心作用。工業化和城市化雖然對家庭結構產生重要影響,但我國家庭文化傳統和既有價值觀念仍然發揮潛移默化的重要作用,家庭結構和家庭內部關系仍然非常密切且區別于歐美家庭結構,在將來相當長的時期內,家庭保障仍然是養老保障的主要形式之一。我國經濟改革已經成功地發揮了傳統家庭機制的某些積極因素,如農村以家庭為單位實行聯產承包制,充分調動了農戶經營的積極性使我國農村經濟躍上一個新的臺階,就是一個很好的例證。那么在我國社會保障制度設計中也應注意繼續發掘傳統家庭文化中的積極因素,這是以民族文化的精華為根基的,容易為社會所接受,從而易于取得較好的政策效果,可以把社會養老與家庭養老緊密結合起來,適當降低社會養老水平,為家庭養老留出空間。

同時,在我國法律中,也規定凡有贍養能力的子女,不分男女,不論婚否,都必須履行贍養父母的義務。《憲法》、《老年人權益保護法》、《婚姻法》、《刑法》、《繼承法》等都有規定,這使得家庭贍養不僅是一種倫理道德的反映,而且是每個公民必盡的義務,它具有法律的不可抗拒性,因此家庭養老保障是堅實可靠的一根養老支柱。國家統計局的調查數據表明,在我國60歲及以上老年人的主要經濟來源的排序中,57.1%的老年人主要靠子女或其他親屬提供經濟幫助;25%的老年人主要靠自己的勞動收入;居第三位的是離退休金,占15.6%,即我國老年人主要的經濟保障還是來自子女、親屬和自己。

雖然社會的進步使家庭的小型化不可避免,但是小型化并不等于不要家庭照顧,并不等于可以放棄贍養父母的責任,在設計社會養老保障制度時,應把孝的優良傳統和時代特點相結合,如新加坡的中央公積金制度就允許一定條件下的子女個人賬戶的基金向父母賬戶填充,充分發揮家庭的保障功能,在我國實現家庭養老與社會養老有機銜接才是科學合理,符合國情的。有了家庭保障,就使得基本社會養老保險待遇可以設計為“低水平”。

(二)企業保持競爭力要求繳費“低水平”

一項制度有吸引力,才會有生命力。目前我國城鎮養老保險高達28%,單位應繳的養老保險繳費率高達薪金的20%,雇員本人需繳納8%,企業負擔了71.4%,個人只負擔了28.6%。《農民工參加基本養老保險辦法》中的農民工養老保險費率定為:單位繳12%、個人繳4%-8%,也是不低的比例。根據《2004年全球社會保障》統計,發達國家養老保險繳費率大體處于10%-20%之間。企業過高的繳費率導致勞動成本高昂,助長逃繳現象,不僅嚴重影響了養老保險覆蓋面的擴大,也損害了就業增長和競爭力。很多小企業是以勞動密集型為核心的,它們原來不繳納社會保險費,現在如此高的繳費率使企業的勞動成本提高20%左右,企業負擔增加,迫使部分企業以低報工資額、欠繳保費、減少勞動力雇傭、非正式雇傭等形式逃避責任并且導致“逆向選擇”現象:人口年齡結構老化、養老負擔較重、效益差的老企業對改革后的社會保障制度持有較為積極的態度,但其中許多企業根本無力繳納足額的養老保險金;那些效益好、職工年齡結構較輕的企業多半是非國有企業,這些企業對參加社會保險制度采取消極的態度。由此帶來的后果是,養老保險制度覆蓋面擴幅不明顯,保費收繳率日趨降低,費基縮小。

從宏觀來看,我國經濟發展階段決定了在社會養老保障方面應當只是提供底線保障,為構建社會保障與經濟發展長效良性機制預留必要的空間。我國實際國情需要把養老保障制度設計為“補救型”模式,為社會提供基本“底線”保障水平,最終形成窮人基本靠國家、富人主要靠市場的養老保障格局。從保障體系對勞動市場的影響來看,我國需要發揮“補救型”模式對就業彈性的促進作用,保證就業市場具有比較大的彈性,保持對廣大的低端崗位和高端的管理崗位都充足供給的能力,較大地緩解就業壓力,從長期看有利于實現社會穩定。對于勞動者來說,直接拿出一些收入孝敬自己的父母比繳納較高的養老保險費給政府去養社會上所有的退休老人,收益更能看得見,責任與義務離自己也更近,也就更有積極性,這符合人的經濟理性規律。因此,在基本社會養老保險設計中,應堅持繳費“低水平”。

(三)社會公平要求基本社會養老保險“廣覆蓋”

從國際范圍來看,包括基本養老保險在內的社會保障已由社會救濟型、社會保險型發展成為發達國家的社會福利型,建立完善的基本養老保險已經成為現代國家政府的一項重要職責。“廣覆蓋”是深化養老保險制度改革的方向,有利于實現社會公平。享受社會保障是每個公民的基本權利,作為國家的一項基本社會經濟制度,要盡量覆蓋到全體公民,使基本養老保險覆蓋到城鎮所有從業人員,并適應城鎮化和農村勞動力轉移的大趨勢。另外,覆蓋面太窄,會影響企業之間的公平競爭,因為養老保險是需要企業和勞動者繳納保險費用的,保險費用在企業成本內列支。不參加養老保險,意味著成本的節省。在市場經濟下,企業作為市場中的主體,自主經營、自負贏虧,每個企業都是一個競爭主體,養老保險在不同單位的覆蓋面不統一,最終會阻礙企業間的公平競爭,政府應當根據我國處于發展初級階段的具體國情,準確把握基本養老保險制度定位,努力追求并實現社會公平的價值取向。完善基本社會養老保險,盡量擴大覆蓋面,讓廣大社會成員,尤其是低收入群體享受到基本社會養老保險待遇,以保障和提高其退休后的生活水平,這將在一定程度上有利于解決分配不公、兩極分化的弊端。

農民工基本社會養老保險制度設計思路

在韓國,享受全額基本老齡年金要求繳費滿20年,享受減額基本老齡年金要求繳費滿10年,減額老齡年金具體計發比例為:滿10年者為47.5%,每增加1年加5個百分點。如,滿11年者為52.5%,滿12年者為57.5%,滿13年者為62.5%,以此類推,到滿19年時,其基本年金計發比例為92.5%。在新加坡,子女普通賬戶基金可以轉移到父母的退休賬戶中供父母使用,中央公積金會員退休時按月領取養老金的條件是賬戶中有最低存款即可。它們的制度設計都比較有彈性,有鑒于此,我國社會養老金制度設計中的參數,如繳費基數變量、繳費率變量、繳費年限變量、待遇水平變量,應進行不同的組合,供參保者做自己力所能及的選擇。如適當降低繳費基數。由于工資水平低,農民工支付基本生活費用后,節余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養老人等急迫支出后,往往所剩無幾,因而本人參加社會養老保險的能力十分有限,兼顧農民工對社會養老保險的迫切需求與現實能力,應從實際出發,堅持低標準準入的原則;設計不同檔次的繳費比率,使農民工可以自愿選擇;降低繳費年限。農民工最低繳費年限降為10年或5年,同時執行較低的支付標準。

另外,還可以把繳費的年數或月數換算成系數,領取的支付額也與該系數掛鉤,假定基本養老保險繳費年限累計滿15年者,退休后可以領取的退休金恰好能滿足基本生活需要,退休金系數定為1,不同的繳費年數領取的退休金額可參照它而確定一個相應的領取金額系數,比如:基本養老保險繳費年限累計滿14年者,退休金系數定為14/15=0.93,其余可以此類推,對于繳費年數較低的,還可以靈活加入一些其他因素的系數,如子女數量,以配合生育政策,也可以分別設立滿5年、滿10年及滿15年三個不同的社會養老檔次。

在發達國家,職工繳費或稅30-40年,基本養老保險金的替代率才大約為40%,我國可以通過降低社會養老保障水平,放低按月領取的門檻,把更多的勞動者納入社會養老保障的范圍,使大部分勞動者依靠家庭和社會兩根養老支柱得以平安度過晚年。

參考文獻:

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3.沈建,張漢威.德國社會養老保障制度及其啟示[J].宏觀經濟管理,2008.6

作者簡介:

周鳳珍(1968.11-),女,安徽財經大學財政與公共管理學院講師,經濟學碩士,主要研究方向:勞動經濟學、社會保障。