稅收文化再造的實踐探索

[摘 要]為了進一步完善稅收文化,作者對稅收文化的內涵、特征及再造的原因作了介紹,提出了再造的核心是價值觀,對如何進行再造進行闡述,并介紹了再造的模式。

[關鍵詞]稅收文化;價值觀;再造

[中圖分類號]F274 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2009)36-0094-03

從20 世紀90 年代興起的稅收文化理論已成為各國爭相研究的管理理論。尤其是稅收文化的再造,更是放在稅收核心業(yè)務流程再造之前。稅務機關是我國政府職能部門,為國聚財,需要加強其組織結構和管理制度等方面的研究,同時還要對人員、機關作風、目標和組織價值觀等方面進行多層次、多角度探討。

1 稅收文化的內涵、構成要素

稅收文化是文化的一種,是指在納稅、征稅和用稅過程中所形成的稅收法律、稅收價值、稅收知識、稅收遵從、稅收道德、稅收修養(yǎng)和稅收精神的總和,是圍繞稅收工作而形成的,通過稅收獨特的經濟行為來體現。包括納稅人的理念:全體納稅人對稅收的基本認識,誠信納稅的意識;征稅人的理念:依法征稅,為納稅人服務的思想,稅務機關的工作氛圍,稅務人員的形象;用稅人的理念:稅款使用的公開與透明等。稅收文化要素是由稅收環(huán)境、稅收制度文化、稅收認知文化等要素構成的。如辦公條件、各種稅收法律、法規(guī)及規(guī)章制度、稅收意識、稅收態(tài)度、稅收價值等。

2 稅收文化的特征

一般稅收文化的特征可以歸結為以下幾點:

①無形性和有形性。稅收文化包含的精神、理念、心理等因素,是以一種特定的文化存在于特定的人群之中的,它具有無形性。但是,稅收文化具有的外部標設承載的對象是客觀的、有形的。②無償性和強制性。稅收文化共同體常常借助于稅收法律和規(guī)章制度來強制執(zhí)行,具有強制性。同時,稅收是為國家服務,入庫后由政府統(tǒng)一支配,具有無償性。③穩(wěn)定性和靈活性。稅收文化的長期存在和發(fā)展,稅收文化中“永恒”的東西使得稅收文化具有某種穩(wěn)定性。但是,隨著經濟的發(fā)展以及稅收環(huán)境的不斷變遷,稅收文化要做出相應的調整和應變,來適應社會的不斷發(fā)展。因此,稅收文化又具有某種靈活性。④時代性和延續(xù)性。稅收文化伴隨著國家權力和社會政治、經濟、文化的發(fā)展而發(fā)展,在不同的歷史時期成長的稅收文化承載著極其深厚的文化傳統(tǒng)。

3 稅收文化再造動因

對稅收文化再造,主要原因有以下幾個方面:

(1)納稅人依法納稅意識淡薄。我國受幾千年傳統(tǒng)文化的影響,納稅人對納稅具有天生的反對心理,“納稅光榮”僅僅停留在口頭上。稅收就像一根繩子,個子高的一抬腿跨了過去,個子矮的從繩子下面鉆了過去,納稅的是那些既跨不過去又鉆不過去的人,收入越高逃稅越多。

(2)征稅人依法治稅觀念和服務觀念不強。稅務干部受傳統(tǒng)的文化的影響,認為稅收是強制的,我要你繳多少你就繳多少,并沒有真正樹立依法治稅的觀念。

(3)納稅人稅款用在何處不透明,缺乏監(jiān)督。納稅人有義務繳納稅款,同時也享有監(jiān)督政府再分配稅款的權利,這就要求政府的用稅行為要透明。盡管我國每年也向社會公布各年的財政預算和財政決算等信息,但是,披露的信息不全面,還有很多專有術語納稅人很難理解。稅款的去向不能準確全面地反映,更談不上了解稅款的使用狀況,影響到納稅人對政府的信任。

(4)管理理念需要更新與文化需要創(chuàng)新。隨著政府機關加強內部管理機制和人事制度的改革不斷推進,稅務機關原有的內部管理機制已經很難適應現有社會的發(fā)展以及外部環(huán)境等方面的變化,因而,必須加強稅收管理理念的更新。稅收管理理念更新需要有好的稅收文化與之相適應,好的稅收文化需要在原有的稅收文化基礎上進行創(chuàng)新。這些都要求稅務機關要調整原有的管理理念,通過稅收文化的再造來適應不斷變化的外部環(huán)境和內部管理體制。

4 稅收文化再造的核心——價值觀的再造

4.1 稅收價值觀的內涵

稅收文化的內容豐富、涉及面廣,但其核心內容是價值觀,價值觀是稅收文化的重要內容。稅收文化再造是一種管理范式的轉換,必將深深地改變稅收文化的價值觀。稅收文化的所有內容都是在價值觀的基礎上產生的,是價值觀在不同層次、不同方面和不同時期的具體體現。價值觀在稅收文化中的地位,決定著稅收文化的發(fā)展方向,決定著稅收文化的特征,是稅收文化生存和發(fā)展的重點。價值觀的核心作用遠遠大于其他因素對稅收文化的作用,因此,稅收文化再造的重點是稅收價值觀的再造。

4.2 稅收文化再造過程的模式選擇

構建一種新的稅收文化需要調整現有稅收文化的諸多方面,稅務機關必須全面地著手現有稅收文化的變革。稅務機關的稅收文化再造不可能自行發(fā)生變化,也不是經過一定努力就可以在短期內完成的,需要局領導的高度重視,稅務干部的集體參與,要選定合理的模式。稅收文化再造模式由以下幾個方面組成:

(1)提出需求。即收集相關材料、分析現有稅收文化現狀并提出未來稅收文化的需求。

(2)領導參與。局領導必須準確地向稅務干部說明稅收文化再造目標,明確稅收文化再造的努力方向。當局領導對這一新目標開始努力時,它就會成為稅務機關實施稅收文化再造,全體稅務干部團隊合作的原動力。

(3)基礎制度?；A制度是所有稅務機關稅收工作正常運轉所必需的制度,如納稅申報制度、征收制度、管理制度和稽查工作規(guī)范,并在必要時作出相應的調整。

(4)再造組織。這是一個稅收文化再造過程中臨時設計的組織機構。由稅務機關管理者和稅務干部等相關專家組成,協(xié)調稅收文化再造過程中所發(fā)現的問題,并根據需要對稅收文化再造的目標作出相應的調整。同時,組織機構中的稅務干部還擔當著稅收內部文化變革的使者的重要職責。

(5)成員培訓。再造新的稅收文化需要新的文化知識和技能,參加再造的稅務干部需要更新觀念,要批判地吸收原有的稅收文化。所以,要對再造小組的成員進行必要的培訓,使他們了解稅收文化再造的意義。

(6)過程評析。稅收文化再造有可能忽視在再造過程中對成果的評價和分析。過程的評價和分析對稅收文化再造是必不可少的,它不僅是用作衡量稅收文化再造成果,而且其本身也是一種行政干預,它使稅務機關決策者了解稅收文化在通往再造成功的過程中取得的進步,以及稅收文化在再造過程中需要完善的地方,并及時地調整稅收文化再造的目標。

4.3 稅收文化再造模型的構建

在建立稅收文化再造模型之前,首先要清楚稅務機關為什么進行稅收文化再造,亦即稅收文化再造的成因(如圖1 所示)。稅收外部環(huán)境轉變會導致稅務機關領導決策者和稅收干部個人轉變,稅收干部個人觀點的轉變也會引導領導決策者轉變觀點。稅收文化再造的起因,也是因為稅收外部環(huán)境轉變或稅收干部個人轉變,并且稅收文化本身需要不斷主動地發(fā)展變化以推動稅收業(yè)務流程再造的順利進行,其中,領導決策者轉變觀點對稅收業(yè)務流程再造和稅收文化再造的關系最大,因此,領導決策者觀點的轉變亦成為稅收文化再造的原因之一。

(1)選定相關稅收屬性。稅收文化再造前需要確定稅收的相關屬性,也就是這些屬性貫穿于稅收文化再造的始終,在再造的每個環(huán)節(jié)都起著舉足輕重的作用。所以,稅收文化再造前選定的屬性是引起稅收文化再造的原因,這些屬性同稅務機關的稅收業(yè)務流程再造有關。稅收文化再造需要經過在選定屬性中所表現的價值取向的再造,使稅收文化適應稅務機關進行稅收業(yè)務流程再造的需要,并且與再造后的稅收環(huán)境相適應,推動稅收文化再造的順利進行。所選定的稅收屬性必須與稅收文化再造目標相一致,即能通過選定的稅收屬性的再造來改善稅收文化,如果稅收文化不能很好地與稅收業(yè)務流程再造融合在一起,稅收文化再造便不能充分發(fā)揮稅收文化的功能,稅收文化再造就不可能起作用。假設在一個雙維度稅收文化對比屬性框架的情況下,稅收文化再造前的第一個階段就是選定相關的稅收屬性以供對比屬性框架在接下來的階段中做分析之用,如圖2 所示。

(2)評定現存稅收文化。稅收文化再造實施前的第二個階段是對現存稅收文化評定。評估的方法用問卷調查,將調查結果進行統(tǒng)計和分析,通過對比屬性框架來描述。利用雙維度稅收文化對比屬性框架來設計調查問卷,調查問卷的設計必須以稅務機關進行稅收業(yè)務流程再造為前提。首先在眾多稅收屬性中選定各自強項和弱項,再在強項和弱項中各自選定一個具有代表性的強項和弱項,再將強項和弱項進行組合,組合成強強、弱弱、強弱、弱強四種文化類型,再根據每個類型的特征去設計調查問卷,去發(fā)現每一類型強度,調查的結果如圖3 所示。

(3)設定理想稅收文化。稅收文化再造實施前的第三個階段是設定理想稅收文化。理想稅收文化由稅收文化再造小組決定,作為稅收文化再造的目標。這個階段對未來的稅務機關稅收文化至關重要,需要稅務機關的領導做出英明決策。影響稅務機關領導作決定的最大因素是引致稅收文化再造的根源。理想的稅收文化類型必須與稅收內外部環(huán)境相適應,減少稅務機關因為稅收文化再造而導致的不良影響,從而完成稅收文化的再造。

經過了以上三個稅收文化再造實施前的階段,就可以實施稅收文化再造,將稅務機關現有的稅收文化從一個類型轉化為另一個稅收文化理想類型。在討論稅收文化再造的實施過程前,要強調一點有關稅收屬性的確定,以上有關稅收文化對比屬性框架在稅收文化再造的運用,都是一種假定。

4.4 稅收文化再造實施策略

現代稅收文化再造涉及納稅人、征稅人和用稅人,面廣量大極其復雜,需要作一個長期的思想準備。主要有以下幾點:

(1)加大稅法宣傳,增強納稅意識。納稅人是我國稅法主體,為國家提供稅源,也是稅收征管的基礎。因此,現代稅收文化的再造需要以納稅人為主體,充分考慮納稅人的利益,提高納稅人的納稅意識,從而提高稅收工作的整體效益。因此,第一,稅務機關需要加大稅法宣傳力度,通過報紙、電視等媒體宣傳稅法,同時加大偷漏稅的處罰力度,使納稅人自覺納稅。第二,稅務機關擴大檢查面,對納稅人進行定期或不定期的稅收檢查,從而減少納稅人偷漏稅行為的發(fā)生,增強納稅人的納稅意識。第三,稅務機關宣傳納稅人自身的權益,宣傳權利與義務的對等,這樣才能提高納稅人納稅的積極性,使他們自覺納稅,減少偷、逃、騙稅的行為發(fā)生。

(2)依法征收稅款,提高服務理念。稅務機關是我國征稅主體,稅務干部依據國家稅法為國家征收稅款。但是,無論是何種形式的稅收,對納稅人而言都是減少納稅人的收入,這必然會引起納稅人的反感情緒。因此,稅務干部在宣傳稅法的同時,公平稅負、依法征收、依率計征、應收盡收。這就要求稅務干部公平執(zhí)法,不收人情稅、過頭稅。稅務機關需要制定相應管理制度,對違法不征或多征稅款的稅務干部進行責任追究。稅收征管以服務的形式為主,一方面,稅務干部提高自身業(yè)務水平,堅持依法征稅;另一方面,稅務干部要樹立“以納稅人為中心,讓納稅人滿意”的指導思想,做好納稅服務,為納稅人提供方便快捷的綠色通道,使征納雙方關系和諧,提高辦稅透明度,真正使納稅人滿意。

(3)合理使用稅款,增加監(jiān)督渠道。政府既是征稅主體又是用稅主體,政府部門將稅款使用到國防、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)領域。納稅人依法納稅是納稅人應盡的義務,同時法律也賦予了納稅人享有監(jiān)督政府再分配稅款的權利。因此,政府部門包括各級財政機關應該合理地編制每年財政預算和決算,定期地向納稅人公布每年的財政支出情況這樣既可以監(jiān)督各級政府部門和各公共事業(yè)部門資金的使用情況,又增強了納稅人對政府部門的信任,調動了納稅人依法納稅的積極性,增加了財政收入。

總之,稅收文化主要研究稅收與納稅人、征稅人和用稅人的關系,因為即使是稅收制度也是由人來制定和執(zhí)行的。稅收文化的再造,必須適應現代社會的環(huán)境特征,從經濟文化和管理文化的層面,作系統(tǒng)的清理,稅收文化再造才能完成。

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[收稿日期]2009-06-18

[作者簡介]陳義榮(1969—),江蘇揚州人,揚州市地方稅務局工作,研究方向:技術經濟及管理。