構建中國特色的反腐倡廉體系

姚　桓　鄒慶國

[摘要]60年來，中國共產黨人在反腐敗斗爭的理論和實踐中留下了很多寶貴的經驗和教訓。反腐敗斗爭具有長期性和復雜性的特征，因此要堅持民主反腐、法制反腐，要把反腐敗工作融入到經濟社會發展和黨的建設全局之中。新形勢下要構建有中國特色的反腐倡廉體系，加強對權力的制約和監督，強化反腐倡廉的執行力。

[關鍵詞]中國特色反腐敗經驗

60年，按照中國傳統的天干地支紀年法，剛好一個輪回。從1949年新中國成立到2009年，是一個甲子，今年是己丑60年。在此，梳理黨執政后反腐敗斗爭的經驗，對于科學認識和把握反腐敗工作的基本規律，推進中國特色反腐倡廉體系建設，無疑是大有碑益的。

60年反腐的經驗啟示

回顧建國60年尤其是改革開放30年來反腐敗工作的歷程，有許多歷史經驗教訓值得總結和汲取。

既要高度重視反腐敗問題，又要認識其長期性、復雜性與艱巨性，避免“畢其功于一役”的誤區。建國60年的實踐以及世界其他政黨興衰的歷史證明，腐敗會削弱黨的執政基礎，動搖黨的執政地位；黨風廉政建設和反腐敗斗爭確實關系人心向背和黨的生死存亡。在新的歷史條件下，必須始終堅持黨要管黨、從嚴治黨的方針，把反腐倡廉建設擺到更加重要的位置。同時，實踐也告訴我們，反腐敗斗爭具有長期性、復雜性和艱巨性特點，反腐敗不能僅憑義憤，不可能“畢其功于一役”，要樹立長期作戰的思想。反對腐敗是一場嚴重的政治斗爭，然而，這種形式的政治斗爭又具有一定的特殊性，它不象有組織、有綱領的敵對或對立勢力之間進行的政治斗爭那樣，對抗方式公開化，目標明確；并且腐敗者沒有統一的行動和綱領，其行動具有隱蔽性，這無疑給斗爭增加了難度。

在中國國情下，腐敗的滋生有著更深刻的歷史背景和更復雜的社會原因，還具有多樣性、頑固性和連續性的特點，反腐敗斗爭不可能超越客觀的社會歷史條件，不是一兩個階段性戰役就能解決的，反腐敗斗爭必然經歷一個長期的過程。既要看到反腐敗斗爭取得的明顯成效，又要看到反腐倡廉面臨的嚴峻形勢；既要堅定反腐倡廉的信心，又要把握反腐敗斗爭的客觀趨勢和基本規律，逐步引向深人；既要一個階段一個階段地進行，注重經常性的反腐工作，不間斷地抓下去，更要把階段性戰役與長期斗爭結合起來，掌握反腐敗斗爭的主動權。

辯證地分析腐敗問題，把腐敗現象同社會主義制度和改革開放本身區別開來。歷史啟示我們，要把腐敗和官僚主義現象同社會主義制度和改革開放本身區別開來。從根本上講，腐敗是私有制和剝削制度的產物，自從人類社會產生剝削階級和為其服務的政權機構以來，就出現了腐敗現象。當今世界各國都存在腐敗現象，只是有多少之分，沒有有無之分。社會主義制度作為區別于歷史上任何剝削制度的嶄新的社會制度，為從根本上消除腐敗創造了條件，但并不是說建立社會主義制度就立刻解決了腐敗問題?，F實生活中，特別是黨內存在著嚴重腐敗現象，有其非常復雜的歷史和社會現實原因，這并不是社會主義制度和改革開放本身帶來的，要徹底鏟除腐敗毒瘤，唯一出路還是要依靠深化改革，充分發揮社會主義的優越性。腐敗滋長的一個關鍵原因就是我們的經濟、政治等方面的具體體制不健全、不完善，存在“空檔”。因此，政治體制改革的一個重要目標，就是要建立和完善各種具體反腐體制、機制，消除滋長腐敗的條件，從源頭上杜絕腐敗。

既要相信、發動和依靠人民群眾，又要堅持民主與法制反腐的正確方向。60年來，中國共產黨人在反腐敗斗爭的理論和實踐中的一個突出特點，就是強調要堅持黨的群眾路線。群眾路線不等于群眾運動。在社會主義時期，頻繁而大規模的政治運動，會帶來一系列消極后果，如助長無政府主義思想，削弱黨的領導，混淆政策界限，挫傷干部和群眾積極性等，造成動機與效果的背離。因此，依靠群眾運動的方式反腐敗，不是正確的選擇。鄧小平認為，中國廉政建設的根本出路在于深化體制改革，發展社會主義民主，健全社會主義法制，使人民群眾真正擁有選舉、監督、彈劾、罷免黨和政府各級領導干部的權利。這指明了堅持民主與法制反腐的正確方向。

反腐敗斗爭不再搞群眾運動，并不等于不要發動群眾參與。開展新時期的反腐敗斗爭，作為工作方法，仍然需要動員群眾，把群眾發動起來。這就需要運用宣傳教育和嚴格執法等多種手段，啟發群眾的覺悟，把群眾動員起來，造成全社會反腐敗的大氣候、大環境，使腐敗分子和腐敗現象無處藏匿，時時得到應有的監督和必要的懲處。

總結經驗，還應得出這樣一個結論：反腐敗的根本著力點是改革和改變滋生腐敗的體制溫床，而不只是處置和懲罰個人。單靠用懲治手段，從嚴查處上百個、上千個黨員干部，并不能從根本上解決黨和政府的反腐防變問題，也不能使黨和政府長久地保持清正廉潔。要從根本上遏制和清除腐敗現象，關鍵是要加強法制和制度建設。有了比較完善的規章制度，反腐敗斗爭就能夠有章可循；領導者以身作則以及人民群眾對領導人的監督，也就容易得到保證，因此，反腐敗斗爭必須逐步走向法制化軌道：既治標更治本。這就要求在深化經濟體制改革的同時，積極推進政治體制改革，建立完善有效的權力約束和監督機制，使憲法監督、司法監督、黨紀監督、行政監督有足夠的權威和效能，每時每刻地發揮作用，對各種腐敗現象予以鐵面無私的查處。

反腐敗斗爭必須服從服務于經濟建設，任何時候都不能背離這個中心。只抓經濟建設而忽視廉政建設，必然會給社會主義事業造成巨大的危害；相反，重視廉政建設而忽視了經濟建設，就不能在社會主義條件下盡快地消滅貧窮，也不能從根本上解決腐敗問題。

50年代末期以后，由于一度把廉政建設與抓階級斗爭聯系起來甚至等同起來，以階級斗爭群眾運動的形式進行的廉政建設，實際上沖擊、影響了經濟建設。在貧窮落后的土壤上和混亂的政治環境下，腐敗滋長得更嚴重。“文化大革命”結束后，以鄧小平為代表的黨的第二代領導集體，在深刻總結我國社會主義建設的歷史經驗教訓的基礎上，率領全黨順利實現了工作重心的戰略轉移。黨的一切工作都以經濟建設為中心，這是我們黨在總結歷史經驗教訓l的基礎上做出的戰略決策。開展反腐敗斗爭與發展經濟是相輔相成的。反腐敗斗爭必須服從服務于經濟建設，而不能背離這個中心；必須融于經濟建設和改革開放之中，而不能游離其外。

要把反腐倡廉工作融入中國特色社會主義建設的整體布局，而不能搞“單兵作戰”。腐敗在不同時期具有不同的特點和表現形式，具有動態性。當今中國政治經濟領域出現的腐敗，是伴隨著社會轉型而出現的，帶有轉型時期的濃郁特點，即當改革深入到某一領域，而該領域改革不到位、監管沒跟上時，該領域往往成為腐敗高發領域。這已經成為規律。正如胡錦濤在十七屆中央紀委二次會議上所說的：“把反腐倡廉建設納入經濟社會發展和黨的建設的全局之中”，“寓于各項改革和重要政策措施之中，同

改革發展工作一起部署、一起檢查。”把反腐倡廉納人經濟社會發展的全局，就意味著不是游離于經濟體制和政治體制之外談反腐倡廉，而應當融入改革開放事業之中，在經濟體制和政治體制改革中就內含著預防腐敗的制度設計。比如，在政治領域反腐，就應當抓住正確行使權力這個關鍵，著力加強對權力運行的全方位、全過程監督，重點防范權力失控、決策失誤、行為失范。在經濟領域反腐，要抓住謀取非法利益這個重點，發揮市場對資源配置的基礎性作用，斬斷權力與市場的直接聯系。在文化領域反腐，就要大力加強廉政文化建設，筑牢思想防腐的陣地。在社會領域反腐，就要充分依靠和發動人民群眾，努力營造一個讓腐敗行為和腐敗分子無法藏身的社會環境。

60年反腐探索的新格局：構建中國特色的反腐倡廉體系

從60年的探索中，可以清晰地認識到，以懲治和預防腐敗為主線的中國特色反腐倡廉體系，是在我國體制轉型的特殊歷史時期和改革開放的特殊背景下，結合反腐倡廉建設所面臨的特殊世情、國情和黨情，為解決我國反腐倡廉建設所遇到的新情況、新問題而有針對性地提出來的，開創出新形勢下反腐倡廉建設的新格局。

中國特色反腐倡廉體系的基本宗旨是要建立一個腐敗難以產生又易于消除的制度化環境。體系反腐是中國共產黨人60年反腐探索的基本成果，比較好地解決了反腐斗爭的兩大問題：在發展社會主義市場經濟的條件下“反什么”和“怎么反”；克服了歷史上習慣使用群眾運動反腐和帶有人治色彩的、單純靠權力反腐的局限性。

所謂體系反腐，就是建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。懲治和預防是這一體系的基本功能，基本要義就是正確處理懲治和預防的關系，在堅決懲治腐敗的同時，不斷加大預防腐敗工作力度。既重視遏制正在發生的腐敗現象，堅決查辦違紀違法案件，嚴肅查處腐敗分子，又注重預防腐敗工作，加大預防腐敗力度，著力鏟除滋生腐敗的土壤和條件，從源頭上預防和解決腐敗問題，形成懲治和預防腐敗的合力，從而把腐敗現象減少到最低限度，創造出一個使腐敗現象難以產生而一旦產生又易于及時消除的制度化環境。

必須根據形勢的發展變化拓展防腐領域，統籌推進，充分發揮反腐倡廉體系的整體效能。在當今社會，腐敗行為產生的領域是多方面的，防治腐敗工作也必須融人經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設之中。只有努力拓展防治腐敗的工作領域，才能減少腐敗現象滋生蔓延的空間。拓展防腐領域，就是要將反腐敗工作的范圍延伸到過去涉足不多或尚未涉足的領域，更加積極地尋求反腐倡廉的著力點，拓展反腐倡廉的空間，在各個領域形成有效防范腐敗的戰略屏障。適應中國特色社會主義事業總體布局從“三位一體”向“四位一體”的變化，拓展反腐倡廉的工作領域，就是要抓住正確行使權力這個關健，建立健全有效監督權力運行的體制、機制、法制；抓住防止謀取非法利益這個重點，治理商業賄賂等行為；抓住思想道德教育這個基礎，加強面向全黨全社會的廉政文化建設；抓住維護群眾利益這個根本，堅決防止和糾正損害群眾利益的不正之風，把反腐倡廉融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設之中。

根據形勢的發展變化，2007年第十六屆中紀委七次全會提出：繼續抓好領導干部的教育、監督和廉潔自律，繼續抓好大案要案的查處，繼續抓好糾正損害群眾利益的不正之風，繼續抓好源頭治理、推進體制機制制度創新等工作重點。2008年，中央印發的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008--2010年工作規劃》提出了“教育、制度、監督、改革、糾風、懲治”等六個方面的工作布局，這六個方面是懲治和預防腐敗體系的六大支撐點。六者相互依存，相互促進，有機地統一于反腐敗體系建設之中，只有堅持統籌推進，切實把教育的說服力、制度的約束力、監督的制衡力、改革的推動力、糾風的示范力、懲治的威懾力有機地結合起來，才能更加充分地發揮反腐敗體系的整體效能。

權力的制約與監督是中國特色反腐體系的邏輯起點。外國一位政治家說過：權力應當成為一種負擔。當它是負擔時就會穩如泰山。而當權力變成一種樂趣時，那么一切也就完了。這說明，權力必須受到制約與監督，而絕不能成為掌權者手中為所欲為的工具。權力被扭曲的機會是腐敗的源頭。腐敗行為源于腐敗動機、腐敗機會和對腐敗代價預測的結合，這一機理模式表現為“腐敗動機+腐敗代價預測+腐敗機會：腐敗行為”。從現實來看，不可以將三個因素均視為腐敗的源頭來同等看待，因為腐敗動機與腐敗行為之間的相關性既非必然的也非直接的，這要訴諸廉政教育所獲得的預防效果，只是可以讓行為主體在腐敗機會形成時釋放出內在的抵制力。在某種程度上講，“腐敗動機”是由人的自利本性所派生的，具有一定的普遍性。而腐敗代價預測和腐敗機會，則是與制度設計的嚴密性和威懾力緊密關聯的，在制度弱化的前提下，具有自利傾向的人在掌握一定權力之后就會產生或強或弱的腐敗動機，此時，手中的權力一旦“有機可乘”，而且風險較低，自然就被扭曲而轉向謀私活動，產生腐敗行為。對官員來說，也是一種持久、自覺而無形的壓力，通過這一制度減少權力不正當運行的主客觀動力源，并自我加壓預防各種誘惑和尋租行為。

因此，體系反腐的邏輯起點應在于緊扣減少和阻止權力的尋租機會，強化對權力的制約與監督。權力過于集中是我國政治生活中一種不健康、不正常的現象，極大地增加了腐敗發生風險。為減少腐敗滋生機會，需進一步科學配置權力，改變權力過于集中的局面。抓好反腐倡廉建設，必須加強對權力運行的監督，做到關口前移，防范在先。要按照黨的十七大要求，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

深化反腐敗工作體制改革，在強化執行力的基礎上全面落實反腐倡廉任務。我國的反腐敗工作體制，主要是指反腐敗機構設置及運作，還存在著不少問題。主要的問題是“條塊分割”——橫向上有多個反腐敗機構，隸屬于黨、政、司法等不同的系統；縱向上劃分為多個層級，分別隸屬于各級政府，從而使反腐敗的權威和人力資源都過度分散，難以發揮規模效應及合力作用。

應在黨的統一領導之下，從橫向和縱向兩個維度上進一步整合反腐敗工作機構。具體地說，橫向上的整合應以機構合并、職能集中為目標；縱向上除中央層面保持現有格局外，省級以下應實現徹底的垂直，垂直化改革之后，可以設立派出機構，但最好不是和現有的地方政府一一對應，而是分片設立派出機構；通過深化改革“權力過分集中”的體制，不斷增加反腐敗機構的獨立性。

執行力是制度的生命。制度建設要堅持具體化、可操作的原則，執行反腐敗制度法規，突出細化管理、量化控制和程序化運作，及時制定實施意見和配套辦法，消除制度“盲區”，減少制度“彈性”，增強反腐倡廉制度的針對性、實效性，形成用制度管權、管事、管人的機制。此外，還要加強對干部隊伍綜合素質的提升，培養其責任意識和自律意識，強化其對工作職責的理解和實現目標的信心，從而堅定執行的決心；建立良好的溝通機制，保持信息暢通，以便于及時發現問題、排除障礙；及時對反腐工作進行督查和指導，加強對工作整體推進過程的控制，做到防患于未然。