論協商民主與改善黨的領導的統一性

張　峰

[摘要]人民政協是中國政治制度的重要政治形式和組織形式。人民政協不僅有利于堅持黨的領導地位，而且因其以協商民主為主要形式、發揮政協委員中的共產黨員的表率作用、切實加強自身建設，而十分有利于改善黨的領導。

[關鍵詞]人民政協黨的領導協商民主

60年前，各民主黨派和無黨派民主人士積極響應中國共產黨的號召，召開了中國人民政治協商會議，完成了建立中華人民共和國的任務，由此標志著中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的形成。中國共產黨是這一政治制度的領導核心，人民政協是這一政治制度的重要政治形式和組織形式。在新的歷史條件下，加強人民政協工作，對于加強和改善黨的領導具有十分重要的意義。

人民政協是在中國共產黨的領導下建立起來的，無論在制度層面、組織架構還是履行職能上都體現了中國共產黨的領導，成為堅持黨的領導的重要陣地。加強黨的領導和改善黨的領導是相輔相成的。只有加強黨的領導，才能改善黨的領導；只有改善黨的領導，才能實現黨的領導。人民政協不僅有利于堅持黨的領導地位，而且因其以協商民主為主要形式、發揮政協委員中的共產黨員的表率作用、切實加強自身建設，而十分有利于改善黨的領導。

人民政協寓黨的領導于實行協商民主中

中共中央《關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”這兩種民主形式可以簡稱為選舉民主和協商民主。人民政治協商會議雖然也進行選舉民主，但主要是承擔協商民主的功能。正是在這個意義上，可以把人民政協作為協商民主的主要載體。因此，《關于加強人民政協工作的意見》提出“堅持和完善人民政協這種民主形式”。

選舉民主是最根本的民主形式，但不是社會主義民主的唯一形式。特別是目前實行全國性的直接選舉的條件尚不具備，從縣鄉兩級人民代表的間接選舉過渡到更高層次更大范圍的直接選舉仍需一個相當長的歷史過程，協商民主就不得不成為我國民主政治建設的重點。協商民主可以彌補選舉民主或代議民主之不足。選舉民主，是一個二者擇一的過程，要么贊成、要么反對，要么通過、要么否決，容不得中性的結果。而協商民主，廣泛聽取各方面意見，博采眾長、廣納賢言，呈現你中有我、我中有你的局面，促成的決策能夠達到多贏的效果。協商民主，是人民參政議政的過程，論域廣泛，不限于立法的主題，雖屬各家之言，但對于決策仍不失重要的參考價值。因此，江澤民同志強調：“兩種形式比一種形式好，更能真實地體現社會主義社會里人民當家作主的權利。”協商民主正是由于這一優勢，成為當今世界政治學界研究的熱點。

我國的協商民主由來已久，完全是適應我國社會主義民主政治的需要自然形成的，根本不是刻意模仿別國政治模式的結果。早在抗日戰爭時期，毛澤東同志就反復強調，“國事是國家的公事，不是一黨一派的私事。因此，共產黨員只有對黨外人士實行民主合作的義務，而無排斥別人、壟斷一切的權利。”“共產黨人必須和其他黨派及無黨派人士多商量，多座談，多開會，務使打通隔閡，去掉誤會，改正相互關系上的不良現象，以便協同進行政府工作與各項社會事業。”因此說中國共產黨很早就提倡協商民主。改革開放之后，鄧小平同志也強調：“中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國家的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”

從實施黨的領導角度看，協商民主是改善黨的領導的最佳形式。一方面，通過民主協商，充分吸取黨外人士的意見，廣納群言、廣求善策，以便促進黨和國家各項重大決策的科學化、民主化。另一方面，通過民主協商，把黨的正確主張化為參加人民政協的各政黨、各團體、各界別的共識，把堅持和貫徹黨的路線方針政策變成他們的自身行動，從而團結和帶領他們共同致力于有中國特色社會主義現代化建設事業。只有通過協商，才能形成共識，黨的路線方針政策才能得到很好地貫徹執行。按西方協商民主理論的奠基人哈貝馬斯的經典定義，協商民主必須貫徹三個重要原則即真實性、正確性和真誠性；交往行為的參與者必須是平等的，并要排除公共權力與暴力的干預；協商民主的全過程，必須發揮法律的特殊作用。我國人民政協的協商民主不僅是合格的，而且是卓越的。參加協商的各行為主體，包括各政黨，從全中國人民的根本利益和中華民族的整體利益出發，抱有實現中華民族偉大復興的真誠愿望，能夠充分表達自己真實的意見和主張。參加協商的各行為主體，在法律地位上是平等的，各民主黨派不是在野黨，更不是反對黨，而是參政黨，能夠暢所欲言，共商國是。參加協商的各行為主體，包括中國共產黨，都以憲法為根本活動準則，自覺在憲法和法律范圍內活動，不得有超越憲法和法律的特權，帶頭維護憲法和法律的權威。這樣的協商民主，不是削弱黨的領導，而是進一步改善了黨的領導。在人民政協工作中，黨要善于利用協商民主這一形式，擴大協商范圍，豐富協商內容，充實協商形式，改善協商效果。比如，重大人事安排的協商，即“協商候選名單”，毛澤東同志曾將其確定為政協任務之一，其實施產生了很好的效果；周恩來同志認為“今后仍要繼續這樣做”。近來，一些地方重大人事安排廣泛聽取政協各界人士的意見，也積累了一些新的經驗。重大人事安排納入人民政協的民主協商范圍，是改進和健全黨管干部、黨管人才原則的有利形式。

人民政協寓黨的領導于發揮共產黨員表率作用中

在人民政協中，中國共產黨對民主黨派和其他非中共代表人士的領導是政治領導。政治領導的內容，主要是政治原則、政治方向和重大方針政策的領導。只要中共提出的政治原則、政治方向和重大方針政策得到貫徹落實，就是在人民政協中全面實現了中國共產黨的政治領導。因此，在人民政協，發揮作為政協委員的共產黨員的模范表率作用，對于改善黨的領導極為重要。毛澤東同志曾指出：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”鄧小平同志也曾指出：“一切政府中的共產黨員，特別是負責干部，必須成為工作中的模范，這是保證黨的領導的重要條件之一。”“只要黨員正確地執行政策，就體現了黨的領導。”這個道理，不僅適用于統一戰線內部中共黨員與非中共人士的關系，而且適用于人民政協的工作。

中共中央《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》明確提出：“要依靠中國共產黨正確的路線方針政策和思想政治工作、共產黨員的先鋒模范作用，團結民主黨派為實現全面建設小康社會的宏偉目標而共同奮斗；要堅持團結一批評一團結

的公式，在重大是非、重大原則問題上，做好政治引導工作，堅持正確的政治方向。”中共中央《關于加強人民政協工作的意見》進一步指出：“發揮政協組織中共產黨員的先鋒模范作用。政協委員中的共產黨員和政協機關中的共產黨員，要增強政治責任感，努力提高自身修養和能力，積極貫徹黨的方針政策，帶頭遵守政協章程，繼承和發揚黨的統一戰線和人民政協的優良傳統，廣交、深交黨外朋友，努力成為合作共事的模范、發揚民主的模范、廉潔奉公的模范。”這對政協組織中的共產黨員是很高的要求。

具體來說，一是要有使命感。擔任政協委員的共產黨員實際上是黨在人民政協中的代表，肩負著宣傳貫徹黨的方針政策的任務，要學深吃透黨的最新精神，自覺地與黨中央在政治上保持高度一致，對不同的思想傾向要進行積極的政治引導。二是要有責任感。作為共產黨員的政協委員是一種很高的政治榮譽，也意味著崇高的政治責任，要認真履行政治協商、民主監督、參政議政職能，積極開展調查研究，精心設計并提出提案或其他形式的意見建議，以高質量的建言獻策成果彰顯出共產黨員的表率作用。三是要有親切感。作為政協委員，不論過去現在職位高低，都是政協中的普通一員，要以平等的態度對待非中共的政協委員，認真聽取他們的意見和建議，真心實意地廣交深交黨外朋友，以親和力協助黨做好協調關系、化解矛盾、理順情緒、爭取人心、凝聚力量的工作。目前，人民政協在發揮政協委員中的共產黨員表率作用方面還有些不足，主要表現是：在建言獻策的數量和質量方面，黨外政協委員的優勢比較明顯，而中共政協委員有所欠缺。要從實施和改善黨的領導的高度認真研究解決這一問題，從根本上克服“參政議政只是黨外政協委員的職責”的狹隘觀念，采取切實措施增強中共政協委員履行職能的意識和能力，在合作共事中切實體現黨的領導。

人民政協寓黨的領導于加強自身建設中

改善黨的領導，最根本的是加強黨的自身建設。在第20次全國統戰工作會議上胡錦濤同志指出：“如果我們黨自身建設沒搞好，黨內存在的消極現象和突出問題長期得不到解決，領導水平和執政能力不高，不能保持先進性，要有效實行對我國多黨合作的領導是不可想象的。”黨的自身建設的好壞，關系到黨的形象，黨的吸引力、凝聚力和號召力。因此，為了使黨的領導作用充分發揮出來，重點是切實加強黨的自身建設。人民政協中的黨的建設是黨的自身建設的一個重要組成部分，并且對于參加政協的各民主黨派的參政黨自身建設具有直接的示范意義，應當切實貫徹執行黨的十七大的要求，率先垂范。目前腐敗現象還沒有從根本上得到遏制，人民政協中一些擔任政協委員甚至政協重要領導職務的領導干部也牽涉進某些大案要案之中，給人民政協的聲譽造成嚴重的不良影響，值得高度重視。為此，要扭轉把政協當作二線崗位的觀念，嚴格政協委員遴選標準，嚴格把好人口關，防止“帶病”進政協的現象發生。要克服把政協看作“清水衙門”、與腐敗現象無關的觀念，對政協中的共產黨員深入開展黨風黨紀教育，形成拒腐防變教育長效機制。要從根本上糾正把政協當作“閑差”的觀念，形成規范的“不作為”的政協委員退出機制，強化政協委員的責任心和作為意識，維護人民政協的聲譽和威望。

加強黨的自身建設，改善黨的領導，就要不斷完善黨的領導方式和執政方式。具體來說，就是必須堅持科學執政、民主執政、依法執政。在完善黨的領導方式和執政方式方面，人民政協具有重要的促進和配合作用。科學執政，就是要結合中國實際不斷探索和遵循共產黨執政規律、社會主義建設規律、人類社會發展規律，以科學的思想、科學的制度、科學的方法領導中國特色社會主義事業。人民政協素有智力庫、人才庫之稱，匯集了各個領域的專家學者，政協委員是我國社會各界的精英人士和杰出代表。他們圍繞政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題及人民群眾普遍關心的問題，選擇一些具有綜合性、全局性、前瞻性的課題，深入開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論，提出有見解、有分量的意見和建議，能夠為黨和政府決策提供依據和參考，使黨的執政方式更加科學。

民主執政，就是要堅持為人民執政、靠人民執政，支持和保證人民當家作主，以發展黨內民主帶動人民民主，壯大最廣泛的愛國統一戰線。人民政協是我國社會主義民主政治的重要形式，人才集聚，聯系廣泛，具有廣泛的代表性和包容性，實行以協商討論和批評建議為主要形式的民主監督，具有自己獨特的優勢和作用。堅持并不斷完善這種民主形式，是發展社會主義民主政治的必然要求和重要內容。黨的十七大報告提出：“要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。”在黨內民主和人民民主之間還有一個中間環節，就是黨際民主。因此，黨的十七大把政黨關系的和諧列為五大關系和諧之首，并且認為“對于增進團結、凝聚力量具有不可替代的作用”。中國共產黨之所以對民主黨派始終貫徹長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，實質是發展黨際民主。黨際民主之所以重要，在于它既是中共黨內民主的延伸，又對人民民主有示范性作用。人民政協作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要政治形式和組織形式，是開展和發展黨際民主的平臺。人民政協中的黨際民主，就是要尊重和保障各民主黨派在政協的各種會議上以本黨派名義發表意見的權利，使人民政協中的各民主黨派真正履行民主監督的職能。這對于我國社會主義民主政治建設，使黨的執政方式更加民主，具有十分重要的意義。因此，要著眼于建立健全黨和國家決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制，由此來認識人民政協民主監督的定位，發揮人民政協在社會主義監督體系中的重要作用。

依法執政，就是要堅持依法治國，領導立法，帶頭守法，保證執法，不斷推進國家經濟、政治、文化、社會生活的法制化、規范化。人民政協實行民主監督的主要內容之一是：國家憲法、法律和法規的實施。參加人民政協的中國共產黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。長期以來，人民政協按照這一要求認真履行職能，積極開展工作，在我國的社會主義法制化建設中起了積極的作用。在新歷史條件下，人民政協要進一步促進黨的依法執政，應當有新的作為。要按照黨的十七大明確提出的“堅持科學立法、民主立法”的精神和“制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見”的要求，認真研究黨提出的重大立法建議，在人民政協進行民主協商，廣泛聽取各界政協委員的意見。政協不立法，但要議法。這對我國社會主義民主法制建設是只有好處而無壞處的。我國憲法已經規定了人民政協的歷史作用和重要地位，要以此為依據在推進政治協商、民主監督、參政議政的制度化、規范化和程序化的基礎上，實現人民政協工作的法治化，為保證黨的依法執政，發揮更大更好的促進作用。