公民監督機制建設的路徑選擇

王建立　買洪濤

[摘要]公民監督的實質是以民主權利制約公共權力，是最能體現對公共權力監督本質要求的監督形式。在我國，公民監督反映著社會主義國家政權和社會主義民主政治的本質要求和特征。不斷加強我國公民監督的制度和法律建設、主體建設、環境建設是社會主義民主政治發展的客觀要求。

[關鍵詞]和諧社會公民監督路徑選擇

公民監督是指公民個體依據憲法規定的公民權利和政治參與中的知情權，通過批評、建議、檢舉、控告、申訴、要求等方式對國家機關及其公職人員實施的一種監督。公共政策的科學性、合理性，應是決策過程科學化、民主化的集中體現。公民監督是整個政治監督體系中最能反映民主性的監督，其廣度和深度反映了一個社會實現民主的程度，正是從這一意義上說，公民監督才真正反映了我國社會主義監督制度的本質和特征，是保護最廣大公民的根本利益，真正實踐“三個代表”重要思想，落實科學發展觀，促進和維護社會安寧穩定的重要支撐點和有力保障。所以，應從公民監督的制度建設和法律建設、公民監督的主體建設、公民監督的環境建設三個方面著手，使中國公民監督逐步顯示它特有的魅力。

公民監督的制度建設和法律建設

制度和法律規定了公民監督運行的方向和邊界，公民監督必須在既定的制度和法律下進行才有現實意義。而當前制度、法律中還沒有對公民監督做出具體化的規定，公民享有的監督權利也無法依據法律轉化為切實的監督權力，從而無法對公共權力形成有效制約。

制度建設。制度建設是公民監督的必要前提，是公民監督切實有效的保證。因此，必須從以下幾個方面著手加強制度建設：

第一，建立溝通制度，讓監督主體和客體雙向交流定期化。良好的雙向溝通是發揚民主必不可少的條件。惟有建立常規的溝通制度，公民才能將當前有關國計民生的重大情況傳達給公共權力部門，公共權力部門才能及時準確地反映人民的心聲，解決人民關心的問題。有效的溝通還可以降低公共權力部門作為代理人利用信息牟取私利的風險。因為人民可以更充分地享有信息，從而更全面地監督公共權力部門的行為。

第二，建立督查答復制度。國家機關及監督職能部門受理公民的控告、檢舉、舉報，應認真審查，及時調查，并將審查或查辦的結果在規定的期限內告知監督者，對交由下屬部門、委托和轉交有關部門查辦的比較重要的控告、檢舉、舉報等信訪件，職能監督機關應監督查辦，限期反饋查處結果，以取信于民。

第三，建立質詢制度。充分發揮人民代表的質詢權的作用，并使其擴大到全體公民。公民對久拖不決、頂著不辦、投訴無門、處理不公的問題和事件，通過一定的形式或程序，向有關國家機關的負責人提出口頭和書面質詢意見。有關國家機關的負責人對公民提出的質詢，應采取口頭、書面的方式直接答復，或指定所轄部門答復。

第四，建立定期述職制度。國家機關及其部門的負責人要定期將任職期間工作情況向所轄范圍的群眾作述職報告，并發動群眾對述職者的上作情況提出批評和建議，使監督活動公開化。

第五，建立監督聯席會議制度。職能監督部門應根據公民監督的動向和特點，不定期的召開監督聯席會議，互通監督信息，加強監督協作。對一些牽涉面廣、群眾要求強烈，查處難度大的控告、檢舉、舉報，實行聯合“會診”，開展協作“攻關”，以維護監督的嚴肅性和權威性，擴大監督的社會效應。

第六，建立控制制度。建立公民對權力部門的控制制度，防范權力部門不良運作。如公示制、人大代表述職制、聽證制和旁聽制等，讓公民可以近距離接觸人大活動，監督人大履職情況。一旦發現權力部門的不良運作和決策，公民可以通過溝通渠道提醒公共權力部門，要求其改正，避免造成社會惡果，并要求對其所犯的錯誤負責，不得以集體決策為借口逃避責任。

法律建設。科學、有效的公民監督應當是硬性監督，即有科學的監督標準、嚴密的監督程序、合理的監督方式，以法律依據為準繩，并處處受法律保障。

依法治國的核心是依法規范國家權力，是國家權力在法律的框架下運行，而法律的基本作用之一乃是約束和限制權力，而不論這種權力是私人權力還是政府權力。在法律監督的地方，權力的自由行使受到了規則的阻礙。這些規則迫使掌權者按一定的行為方式行事。在法治社會，法制是民主的體現和保障，包括公民監督權在內的人民民主權利的實現有賴于國家政治生活中建立起來的完善的體現民意的法律制度和由此形成的良好法律秩序。因此，為充分實現公民的監督權，必須強化法律對監督制度的保障作用。

要制定出一套完備良好的法律規范。目前我國公民監督的法律體系還不夠完善，需要盡快在立法實踐中制定出如《公民監督法》《新聞法》《出版法》《信訪法》《舉報法》等一系列配套法律法規，從而使我國公民監督形成自己的運行體系，保障其監督目標的實現。還要制定與之相配套的一些具體法律法規，把我國憲法中規定的公民監督權進一步具體化、法制化、規范化，使公民監督有法律保障。公民行使監督權利必須有法可依，侵犯公民監督權利的違法行為必須依法查究。權利由法律確認和設定，并為法律所保護，離開法律的確認和保障，就無所謂權利的存在。我國憲法雖對公民的批評、建議權利，申訴、控告、檢舉的權利給予了原則上的確認，但還沒有專門的監督法律，監督的保護手段也顯得軟弱。

公民監督主體建設

中國公民監督的主體就是全體中國公民。這是社會主義民主主權在民的本質體現。

強化公民監督主體意識。長期以來，公民對權力的制約監督在認識上存在很大差距。為了改變這種狀況，必須要提高全社會的監督意識。首先是領導者和被監督對象要有高度的接受監督思想和心理準備，自覺接受監督，有勇氣面對監督，克服對監督的抵觸情緒；依照執政為民的理念進行國家權力的科學配置，建立國家權力與公民權利之間的制約、監督機制，有效防止國家權力的異化，確保國家權力的人民性和社會主義本質。其次，作為監督者要敢于監督，善于監督，用法律的手段大膽行使監督權，并在監督過程中，逐漸提高自己的監督水平和工作能力；最后，要努力培養和提高全體公民強烈的自主意識，充分發揮公民監督作用，同濫用權力、以權謀私、違法亂紀行為作堅決的斗爭。

確保公民監督主體的權威性。監督主體地位應當高于監督客體或者至少與監督客體平等，這是實施有效公民監督最基本的要求。在我國公民既是監督主體同時又是權力主體，從理論上講，其地位應該是至高無上的。然而，由于多種原因，目前，公民的監督權發揮其功能還不夠，顯得軟弱無力。

從公共權力的本源性來分析，公共權力因公共事務管理的需要而產生，代表公民的意志而成立，為公民的利益而行使。因此，公民是當然的監督公共權力的主體，政府和其它職能部門只是公共權力暫時的使用者，當他們對公共權力使用不當時，公民可以將其收回。從某種角度來說，公共權力組織的監督也常常依賴于公民監督。在監督機關查處的案件中，很少是由監督機關主動發現并啟動懲處程序的，而往往源于公眾的訴求和揭露。因此，為了加強公民對公共權力的監督，一方面要要大力強化代表公眾意志的人民代表大會以及人民代表的作用，構建公民參與監督政府的機制；另一方面在公共權力監督體系中，必須突出強調公民監督，形成以公民監督為主體的自下而上的監督體制。

公民監督環境建設

良好的環境也是公民監督順利運行的重要條件，我們也必須建設一個成熟的、發達的公民監督環境。

經濟環境建設。從我國經濟發展的現狀來分析不難發現，由于社會主義市場經濟的發展還不充分，人民群眾的自身力量還不夠強大，遠未達到可以制約公共權力的程度，從而使我國的公民監督難以憑借強大的市場經濟力量對國家權力運行實施有力的監督。通過發展市場經濟可以從根本上改變這一狀況，這是因為市場經濟有利于增強公民的自身力量，提高公民監督公共權力的能力；市場經濟的發展降低了社會組織化程度，有利于優化公民監督主體的構成；市場經濟將改善國家政治環境，促進公民監督的發展。

政治環境建設。中國必須更好更快地進行政治文明建設。首先在政治生活中，要使公民能夠以不同形式和途徑，充分享有并切實行使“當家作主”權力，成為現實的“主權享有者”；其次，要轉變法制教育導向，變單純的守法教育為公民主體意識的培養，特別是普法教育、宣傳媒介等更應引導和強化公民對國家制度、法律制度的合理性、合法性認同。加強法制建設，在立法、執法和司法各環節建立健全有效的監督制約機制，貫徹法律面前人人平等，依法辦事的原則，形成良好的法治環境，從而為公民監督樹立正確導向，創造有利條件。

文化環境建設。文化環境包括多種多樣，共同促進公民監督的發展。但隨著科技的迅速發展，網絡以它獨特的開放性、互動性之優勢帶來了公民監督技術、監督通道、監督方法的極大改善，使公民的政治溝通水平和政治資訊能力得到普遍增強，給公民監督帶來很大便利，為提高公民監督的整體效率和質量提供了物質條件。