我國食品安全法律體制的反思與完善

陳笑梅　徐淑萍

[摘要]我國食品安全的監管職權分散于幾個不同的行政部門，食品安全管理職能不明確，食品安全標準體系存在缺陷。應建立完善的法律法規體系，借鑒先進國家和組織的食品安全管理理念，注重與國際接軌，融合先進的食品安全管理理念，重構食品安全監管體制，以使我國食品安全切實得到保障。

[關鍵詞]食品安全法律規制監管制度

隨著人類文明的進步和人們對自身健康的日益重視，以及經濟全球化的影響日趨明顯，國家和消費者對食品安全的要求越來越高。但似乎食品在生產和經營的過程巾暴露出來的安全問題越來越多，食品安全日趨成為人們關注的焦點問題。2008年9月，石家莊三鹿集團股份有限公司等多家公司生產的嬰幼兒配方奶粉含三聚氰胺事件，影響范圍之廣，經濟損失之大，凸顯了我國食品安全管理和控制存在的漏洞。食品安全是保障國民衣食無憂的重要前提，是適應經濟全球化的首要因素，食品生產達不到安全標準，人民的生命健康就要受到威脅，國際貿易也會受到一定的影響，甚至將導致社會的不和諧。因此，健全和完善我國食品安全法律體系顯得尤為重要和迫切。

我國食品安全概念的界定

2009年2月28日，十一屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過了《中華人民共和國食品安全法》，其附則第九十九條規定：“食品安全，指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害?！备鶕摋l規定可知，所謂食品安全是指食品和食品加工原料的種植、養殖、加工、包裝、貯藏、運輸、銷售和消費等環節嚴格遵循國家強制標準和要求，不存在對人的生命健康造成現實的或潛在的威脅和隱患。

我國食品安全法律體制存在的問題

食品安全監管體制的弊端：

第一，我國食品安全的監管職權分散于幾個不同的行政部門，這些部門包括衛生部、農業部、商務部、環保部、質檢局、工商局等部門及特設機構，雖然各部門的職責范同互不相同，但并不是獨立的，有些職責是重合的，因此，部門之間的職責銜接存在嚴重問題，難以形成執法合力，甚至導致部門之間的利益沖突，造成多頭監管、互相推諉。這種職責競合直接影響到食品安全的監管質量，由于各部門之間是“兄弟機構”，而不是領導和監督關系，彼此之間缺乏有效協調和統一管理，造成在面對利益時，各部門均積極作為，互不相讓；而面對困難時，各部門均不作為，互相推諉。

第二，上下級關系不暢。我國現行的食品安全監管體制是中央和地方政府共同負責制，在各級地方政府均設有與國家機關相對應的管理單位，比如，與國家農業部對應的有農業廳、農業局。而一般情況下，地方管理單位的財政支出由地方政府承擔，或者是國家和地方兩級財政支出，國家機關具有指導地方管理單位工作的權力和義務。個別情況下地方的食品安全管理機構直接對國家機關負責，比如省一級的進出口檢驗檢疫局直接對國家質檢總局負責并報告工作。而遺憾的是，個別地方政府利用自己的立法權和財政手段使地方食品安全管理機關專為本地區利益服務，輕視了國家的整體利益和人民的生命健康。

第三，食品藥品監督管理局的食品安全管理職能不明確。2003年國務院實行機構改革，面對群眾身體健康和生命安全問題日益突出的現實，為加強對食品安全的監管，在原國家藥品監督管理局的基礎上組建成立新的國家食品藥品監督管理局，作為國務院的直屬機構。根據《2003年國務院機構改革方案》對國家食品藥品監督管理局的職權界定，該局的職責是負責食品安全管理的綜合監督和組織協調，即負責有關食品安全相關的領導和決策、計劃以及監督計劃執行情況，信息的收集、分析和發布。然而，對其職能的界定是全局、總體性的，實際細部職能、可操作職能被其他部門分割，并且，在這些職能部門執法過程中出現矛盾時，食品藥品監督管理局出面調解顯得非常不合適，一是地位尷尬，二是尾大不掉。

食品安全標準體系存在缺陷。同世界貿易組織人世規則的要求相比，我國食品標準存在如下問題：

第一，標準修訂時間跨度大，不能與時俱進。據不完全統計，關于農產品的相關標準中，10年以上未修訂的國家級標準有692項，占標準總數的37.7％；跨度為5～10年的有672項，占標準總數的33.4％；10年以上未修訂的行業標準有749項，占標準總數的35.8％；跨度為5～10年的有758項，占標準總數的36.2％。現行標準修訂嚴重滯后，不能適應千變萬化的食品市場。

第二，標準層次結構差，不能相互協調。這不僅表現在標準個體之間的橫向沖突，而且表現在食品的生產、加工、流通等過程的縱向沖突。標準間橫向沖突是指同一對象存在兩項或兩項以上標準，可能是行業標準與國家標準不協調，也可能是國家標準與地方法規相競合。標準的縱向沖突是由于不同的部門在管理食品安全問題時，側重點不同，導致同一食品在此部門的標準中達標而在彼部門的標準中未達標，這種情況并不少見，例如：GB2721—1996《食鹽衛生標準》規定氟不得超過25毫克，千克，GB5461-2000《食用鹽》則規定不得超過5.0毫克／千克。

第三，標準整體性差，不具有可操作性。例如：我國果蔬標準與國際食品法典委員會的標準體系相比，缺少具體的食品加工原料質量標準和分級標準，貯藏運輸及包裝標識標準也不能滿足果蔬貯藏流通的需要。因此，在食品加工生產的諸多環節中，應該環環相扣，不能顧此失彼。

第四，標準內容缺乏科學性。相對于明顯進步的科學文化技術和日益提高的居民生活質量，我國現有的食品安全標準水平偏低，指標偏少，且現有的許多指標難以被國際標準接受，例如重金屬限量、農藥殘留量、氰化物含量、食品添加劑限量、亞硝酸鹽含量均超乎國家標準。再如我國現行的《食品衛生法》對104種農藥在糧食、水果、蔬菜、步伐食用油、肉、蛋、水產等45種食品中規定的允許殘留量，僅有291個指標達到國際標準，而國際食品法典則對176種農藥在375種食品中規定了2439個指標。

國外食品安全法律監管的比較法考察

美國食品安全法律法規體系。美國自稱是世界上“食品供應最安全的國家”，其食品安全法律體系的特點是權力分立，立法、司法、執法機構在食品安全保障中各司其責，各行其是：國會作為立法機構，主要負責制定并頒布食品安全相關法令，并對這些法令的實施給予監督；執法機構依據國會的授權通過制定實施細則來貫徹國會的法令，并有權對法規進行修改和補充，即發布司法解釋以應對日新月異的市場經濟，這些法規每年會發布在《美國聯邦法規匯編》上；當法規無法解決食品安全的特殊問題時，司法部門要根據以往判例作出公正的裁決。

歐盟食品安全法律法規體系。歐盟的立法機構為歐洲委員會和歐洲議會，歐盟的法律淵源為法令和法規，頒布的法令經采納后對采納國有效，頒布的法規則對所有

成員國直接有效。除此之外，各成員國還有自己的立法機構，制定符合本國國情的法律條款。

歐盟食品安全法令和法規的執行機構是食品和獸醫辦公室，負責督促和領導各成員國相關垂直機構執行歐盟食品安全法令法規的情況，檢查進口食品和食品加工原料的安全情況。另外，根據《食品安全白皮書》的建議，歐盟于2002年成立了食品安全局，食品安全局是歐盟最高行政部門中的獨立機構，也是評估食品危險性的權威機構，它根據評估結果向歐盟委員會就食品的安全性提供建議，但并不直接參與管理。同時，它有責任為歐盟的立法提供科學依據。歐盟委員會還成立“食品安全委員會”，統一管理歐盟內所有與食品安全有關的事務，負責與消費者直接對話，并建立成員國間的食品衛生和科研機構的合作網絡。

日本食品安全法律法規體系。日本是世界公認的食品供應最安全的國家之一，其食品安全法律體系雖具有大陸法系的特點，但同美國的法律體系十分類似，也是三權分立，立法、司法、執法機構在食品安全管理中權責明晰。國會作為立法機構，主要負責制定與頒布同食品安全相關的法律法規。2003年5月，日本參議院通過了《食品安全基本法》草案，并于同年7月實施。該法作為日本食品安全的“母法”，為食品安全行政制度提供了基本的原則和指導方針。為確保食品安全，該法規定了消費者至上的基本原則、確定了科學的風險評估辦法、確立了從農田到餐桌全程監控(可溯性)等原則。此外，該法還規定食品公司、企業和行業協會應對保證食品安全負首要責任，并對消費者實施相關的食品安全教育與宣傳，消費者有權參與行業政策的制定過程。同時，該法還確立了政策協調原則，要求在制定政策之前應開展風險評估，以可能存在的安全隱患、必要的危害管理和有效的預防措施為重點。在風險評估的過程中，風險評估員和風險控制者應有效互動，共同磋商，并促進風險信息的交流。最具有特點的是，《食品安全基本法》規定食品安全委員會(FSC)為內閣所屬部門，直接向首相負責并向其報告工作；食品安全委員會是唯一的、獨立的風險評估機構，并肩負著向農林水產省和厚生勞動省提供咨詢和建議的責任。該法將風險評估納入到食品安全管理的全過程，能夠有效地開展食品生產、流通和消費各環節的事前、事中和事后監督，并對風險潛在的隱患具有充分的估計和認識。

美、歐、日在食品安全監管法律體系建設經驗借鑒：

首先，不失時機地修訂我國食品衛生安全法律法規，建立完善的法律法規體系。健全的法律體系是食品安全得以保障的重要手段。上述這些國家和實體都十分注重“良法”在食品安全中的作用，均通過立法來加強對食品衛生安全的管理，而且起步早，成效大?？v觀這些國家和實體的立法特點，我們可以發現：一、立法機構運轉靈活，對法律的把握和制定具有較高的水準。二、人本位意識較濃。立法機構把消費者的健康和生命擺在第一位，把經濟利益的生產效率列于其后；三、法律體系健全，能夠形成法律合力。根本法涉及面廣，過程上涵蓋農田中、生產車間里、流通線上、餐桌上，內容上包括具體的食品量化標準，翔實的實體法和相當可觀的程序法；同時，子法和根本法相得益彰，并行不悖。四、具有與時俱進的法律觀。這些國家很好地兼顧了法律的穩定性和運動性，如轉基因食品上市以后，各國紛紛出臺法律法規以實現對生物技術食品的食用安全監管。

其次，注重與國際接軌，將我國不符合國際標準的檢驗檢疫指標根據國情縮小同先進國家的差距。上述這些國家，無論是在法律手段上，還是在食品安全管理的具體操作上，都十分注意用產業的戰略眼光來審視食品行業的發展趨勢，都對不斷走向國際化的食品貿易給予充分的重視，積極采取措施同國際食品衛生標準接軌，改革不合理、不適應新形勢發展要求的法律體系，最大限度地滿足人們對食品安全衛生方面的要求。

第三，法條整體性和細節性并重。法律最重要的作用是具有引導性，完善的法律能夠引導食品生產加工企業規范化經營，詳盡的法律能夠使管理機關有據可循，有法可依。被稱為食品安全立法教科書的德國《食品法》，洋洋灑灑幾十萬條，將一切可能的實際情況都寫入法律，這樣可以有效避免法律真空。雖然是一部鴻篇巨制，但它的整體邏輯性堪稱典范，并沒有因雜而亂，也沒有因為繁而缺乏核心。我國在制定食品衛生安全法典時也應該注重這種整體性和細節性。

第四，認真調研，明確規定管理機關的權與責。上述這些國家，十分重視法律對管理機關職權的界定，比如日本，在《食品安全基本法》中不惜筆墨對“食品安全委員會”的權與責給予了詳細的規定，明確食品安全監管的最高行政機關的地位以便其獨立開展工作。此外，一些發達國家均有專門機構對食品安全出現的新問題和新形勢開展廣泛的調研，為制定食品安全法奠定基礎。

完善我國食品安全法律法規的對策

明確食品安全法的立法原則。法律原則是法律的靈魂，是保證法律層次性和整體性的前提。要制定食品安全法，必須要明確它的立法原則。首先是食品安全法的定位原則，目前，我國沒有食品衛生安全法典，關于食品安全的法條分散于其他相關法律中，如食品衛生法、農產品質量安全法、檢驗檢疫法等，因此，這種基本法缺位的情況，無法調整食品安全生產的各種社會關系，也無法解決法律沖突和法律真空等現實問題。其次是食品安全法的基本原則，我國頒布食品衛生安全法典，必須對立法宗旨、立法目標、章節劃分、法律關系等厘清理順，商定基本法的立法原則。新制定食品衛生安全法必須貫徹以下基本原則：

一、消費者利益為上的原則。由于獲取信息的渠道不對稱，以及在行政管理關系中的法律主體本身的不對等性，消費者始終是相關法律的弱勢群體，因此有必要在立法上相對傾斜以平衡這種狀態。

二、風險分析原則。在食品生產線批準的時候，食品企業應進行充分的風險評價，盡量考慮食品存在的安全隱患，充分認識這種隱患變為現實后會產生什么影響，以及如何采取措施減免這種影響，增加風險分析，必然會使審批程序更加規范。

三、全程跟蹤原則。食品的生產是一個產業鏈，鏈條的各個環節均能夠產生不穩定因素，因此，基本法必須對食品生產的全過程給予充分關照：包括種植(養殖)、收購、儲存、銷售、運輸、使用各個環節，均應該有相關的實體法和程序法來調整相應的社會關系，以防止“一著不慎，前功盡棄”。

四、預防為主原則?？茖W技術飛速發展，每天都有多種不知名的食品上市，法律也不可能事無巨細地規范所有內容，因此，制定基本法的時候要以預防為主的原則來面對新興食品行業。

五、可溯源性原則。溯源性就意味著食品安全因素必須從源頭上查起，食品生產各階段的社會關系對食品的最終安全負有連帶性責任，這將促使各個階段認真對待人民的生命健康問題，而不會在矛盾糾紛中互踢皮球、互相推諉。

融合先進的食品安全管理理念。首先，建立和完善風

險管理制度。法律不能朝令夕改，法律必須具有穩定性才能讓人們認識到哪些是違法的，哪些是合規的。這是法律本身所固有的缺點，因此，風險管理作為法律手段的輔助措施顯得尤為重要。那么風險評估就需要參照具體的國家標準和行業標準，進行相關的檢驗檢測，在這些方面，我國需要進一步做好以下工作：

一、按照WTO經濟規則框架中TBT協定和SPS協定，積極研究國際標準并進行適當移植，特別是國際食品法典委員會關于食品的標準、國際獸醫組織關于動植物健康的標準、國際植物保護聯盟關于植物健康的標準以及歐盟、美國等發達國家和實體制定的食品安全方面的標準。加快建立食品安全標準體系的步伐，應該增加一部分食品檢驗指標，提高指標的水準。

二、加大人力財力和科技投入，提高目前的檢驗檢測水平。更新現有檢驗檢疫機構的硬軟件條件，包括培養專業人才，引進高級人才，引進先進技術、購置先進設備；保證檢驗檢疫機構的正常工作支出，財政撥款要到位；加大力度提升我國對食品檢驗檢疫的科研能力，充分應用科學技術的力量，改變目前我國在此領域相對落后的局面。

三、在提高食品安全標準和檢驗技術的基礎上，實施HACCP風險管理體系。HACCP是一種食品安全管理體系，是一種控制食品安全危害的預防性體系，被用來確定食品原料和加工過程中可能存在的危害，建立控制程序并有效監督這些控制程序的實施，從而使食品安全危害的風險降至最低水平。食品企業要利用HACCP制度確認、分析、控制生產過程中可能發生的生物、化學、物理危害，從生產到銷售的全過程進行風險分析和防范。我國目前還處于引進HACCP管理制度階段，還沒有全范圍地應用，以目前的食品安全嚴峻形勢，HACCP是應該盡快納入我國食品安全法律制度保障中的。

其次，完善食品召回制度。食品召回制度在國外應用相當廣泛，這也是食品生產上信譽程度的體現。食品召回是指食品生產商、批發商和零售商在得知其生產、銷售的食品存在危害人體的因素時，依法向食品安全管理部門通報，及時披露安全隱患信息，并主動從消費者手中收回有問題的食品，并采取相關措施減少或消除危險的一種應急手段。我國在汽車行業硬性規定了召回制度，但在食品行業還有待于進一步完善。

食品召回制度有利于維護消費者根本利益，有利于降低危險食品帶來的安全隱患，同時能夠很好地促進消費者與商家依法和諧解決經濟糾紛。另外，食品召回制度有利于促進企業的自律，使企業自覺承擔相關責任，自覺注重提高食品生產安全防范水平。

第三，建立食品安全信息披露制度。食品安全信息披露機制是指管理機關應該將食品相關信息以適當的方式公布于眾，使之了解、認識并監督食品衛生安全。食品安全信息包括法律法規信息、食品安全標準信息、食品風險分類信息、典型危險食品信息、食品安全執法信息、食品安全事件信息。食品安全信息披露有助于公民提高對食品安全的認識，增加他們的食品安全衛生知識，從而監督生產商的經營活動和監管機構的管理活動，維護他們的合法權益。也有助于科研工作者了解實際情況，掌握第一手數據。

重構食品安全監管體制。我國的食品安全管理體制是食品藥品衛生監督局牽頭，多部門參與的混合管理體制。如前所述，這種體制缺點明顯，多頭管理、互相推諉的情況時有發生，其根本原因就是尾大不掉，領導不力。因此，應適當采取國外經驗，在中央權力機關層面建立一個具有充分權威性的、能夠統一協調的組織或機構——國家食品安全委員會。該委員會級別上等同于部委級別，國家食品安全委員會對人民代表大會負責并作年度報告。在國務院設立專門的辦公室，由委員會副主任擔任辦公室主任，辦公室向下部署傳達計劃和命令，向上反饋情況和問題，并知道各級管理單位開展具體的監管工作。同時，食品安全委員會設置食品安全監督評價機構，為國家最高級別的鑒定鑒別機構。這樣一來，食品安全委員會就有足夠的威信來協調各管理部門之間的利益和沖突，就有足夠的能力來研究各級各類標準的問題和不足，就有充分的能力來注意食品衛生安全法存在的不足。在地方，設立與食品安全委員會及其辦公室相對應的垂直機構，負責地方食品安全問題的監管。

結論

隨著人民生活品質的提升和經濟全球化趨勢日益明顯，特別是我國加入WTO后，部分貿易伙伴借食品安全事件大肆渲染，企圖削弱我國食品行業國際競爭力的現象時有發生，有的案例不僅傷害到我國的商業利益，更直接導致了巨大的經濟損失。國內由于食品安全監管的失敗，導致人民生命健康受到侵害的事情不一而足，災難是慘重的，教訓是深刻的。因此，我國食品行業要想充分占有國際國內市場，凸顯我國食品出口大國形象，同時也使人民的日用飲食安全得到保障，就必須高屋建瓴，防萌杜漸，把食品安全監督管理納入重要的議事日程。法律體制建設是抓好食品衛生安全的重要途徑，我國食品安全法律制度研究起步較晚，經驗不足，因此有必要學習發達國家和實體的食品安全法律體系和法律制度，借鑒他們成功的經驗為我所用，建立適合我國國情的食品安全衛生根本法，成立專門的食品安全委員會。將消費者利益至上原則、風險分析原則、全過程性原則、預防性原則和溯源性原則寫進根本法中，并在法律、法規和規章中體現，厘清法規和規章同根本法之間的關系，使法規、規章同根本法律協調一致，相得益彰；食品安全委員會行政等對國家最高權力機關——人民代表大會負責，具有領導、監督、評價食品生產監管職能，從而從法律制度上和組織機構上保障食品安全法有效地實施。