從公平正義談權力制衡

王疆立 霍建國 羅榮華

摘 要:公平正義被視為是社會主義法治的價值追求。追求公平正義,就必然要涉及權力制衡,因為權力沒有制衡就會導致人治和專權,當然就談不上公平正義了。古代中國就有相生相克的“五行之說”。所謂相生相克其實就是一個制衡體,而我們所設想的權力制衡也就應該是這樣一種制衡的機制。運用這種理論,文章分別從立法權的制衡、司法權的制衡、政黨權的制衡、私權的制衡等四個方面對權力的制衡內容、方式、效果進行了論證。

關鍵詞:公平 正義 權力 制衡

中圖分類號:D630 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-064-03

近年來,在全國政法系統集中開展的社會主義法治理念教育中,公平正義被視為是社會主義法治的價值追求。而要追求公平正義這一目標,就必然地要涉及權力制衡,因為權力如果沒有制衡就會導致人治和專權,從國家權力看就可能形成獨裁,在這種體制下當然就談不上公平正義了。鑒于此,筆者擬對權力制衡的相關問題作出探討。

關于權力制衡的理論古代中國就有相生相克的“五行之說”,相生相克,相互制約,生生不息。所謂相生相克其實就是一個制衡體,而我們所設想的權力制衡也應該是這樣一種制衡的機制,這既是一種自然平衡,也是社會平衡必然的要求。平衡促進公平正義,而公平正義即是和諧,和諧促進穩(wěn)定,穩(wěn)定促進發(fā)展。

最早把哲學上的制衡理論上升到政治的高度,并用于實踐卻是西方。由英國洛克提出,經法國孟德斯鳩繼承和發(fā)展的三權分立學說,其內容包括了分權與制衡兩個方面。孟德斯鳩認為:“要防止濫用權力,必須以權力來約束權力。”①他提出了立法權、行政權、司法權相互獨立制衡的理論。西方國家以此建立了三權分立制衡的政治體制。

固然三權分立之說不適合我國的國情,但對權力進行制衡卻是肯定的。任何權力都是一把雙刃劍,掌權者都希望自己的權力得到無限的延伸,因此權力一旦失去制約時,權力運行者人性中的原惡——任性、貪婪、懶惰等等就往往會發(fā)作。為把我國建設成為一個現代化的民主強國,必須“古為今用,洋為中用”,吸收古人的經驗,又借鑒西方先進的法治理念,加強對我國的權力制約,形成一種權力制衡機制,實現社會的公平正義。

為較為全面地闡述權力制衡的具體設想,筆者擬從以下四個方面來分析:

一、立法權的制衡

立法權是一切政治權力的源泉,先有立法,后才有執(zhí)法和司法。立法權的結果就是制定憲法和法律法規(guī)。要想執(zhí)法為民,司法公正,就要法律本身公正,法律就像是一桿秤,立法好比是秤砣,法條好比是秤桿上的星,執(zhí)法就是用秤去稱物體,如果法律本身不公正,就等于把定盤星給弄錯了,那么執(zhí)法者無論怎么稱也稱不出公正。要保證法律本身公正,立法是基礎。

1.立法權內部制衡。首先,要求國家權力機關組成成員的人民代表能夠形成制衡。要制定良法,法律反映廣大人民的意志和利益,要求人民代表的來源要五湖四海,各種階層和各種職業(yè)的,各種政治面貌的。“各種不同利益在人民代表大會里均有與自己利益的份額相應的代表,以便使其有相應的影響力而不被忽視。”②改變目前“人大代表官員化和富人化”的傾向,克服“立法腐敗”。真真使“大家所服從得法律本身是制定得良好的法律”。③

其次,完善違憲審查制度。由于我國是一元多層次的立法體系,所以不能保證各種法律法規(guī)規(guī)章都合憲。我國憲法規(guī)定,全國人大常委會有權解釋憲法并監(jiān)督憲法的實施,有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,《立法法》中也有相應的更加具體的規(guī)定,明確了我國的違憲審查制度,從模式上說,是由立法機關進行審查;從審查方式上說,是事先審查和事后審查兼而有之。中國違憲審查制度的問題在于:一是還不完善,比如沒有規(guī)定審查的期限和審查后可能產生的法律責任;二是在實踐中,本來非常重要的事后審查權未被真正行使過。原因在于,長期以來,我們只滿足于憲法確立的基本監(jiān)督體制,沒有在“制度化,程序化”上下進一步的功夫,使憲法規(guī)定的監(jiān)督體制和框架始終處于較為靜態(tài)之中,不能很好地運作起來。④比如,1996年刑事訴訟法修訂后,最高人民檢察院頒布了《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,有許多地方,直接侵害了公民的憲法性權利,構成了一種事實上違憲行為。由于沒有健全的違憲審查制度,仍然可以堂而皇之地具有法律效力,而無法被宣告違憲、無效或者被撤銷。⑤

可喜的是,全國人大常委會修訂了《法規(guī)備案審查工作程序》和通過了《司法解釋備案審查工作程序》,程序的出臺為違法違憲審查奠定了制度基礎,這是我國建立違憲審查機制邁出的重要一步。

2.外部制衡。我國現在的違憲審查體制是“權力機關審查制”,屬于內部制約,這種模式的最大優(yōu)點在于它的權威性和有效性,但是問題在于立法機關自己審查自己,有的時候就失去了審查的意義。要實現法治社會,保證憲法的統一實施,從目前國際上違法審查的三種模式(普通司法機關審查制、專門機關審查制、權力機關審查制)看,筆者認為普通司法機關審查制最好,即司法權對立法權的制約。這樣“司法審查并不是使司法權優(yōu)于立法權,而是說當議會在其通過的法案中所表現的意思,與人民在憲法中所表現的意志相沖突時,并不是以議員們的意志為準”。⑥這樣任何普通法院都可以通過受理公民的訴訟來行使違憲審查權,啟動違憲審查程序的主動權始終掌握在公民手中,真真實現民主。在我國可以由“最高人民法院行駛違憲審查權。”⑦賦予人民法院在審理各種案件時,認為法律、法規(guī)、規(guī)章違反了憲法或者上位法的,人民法院不予采用。才有利于對違憲行為的制裁和處置。

二、司法權的制衡

絕對的權力導致絕對的腐敗,司法權也一樣,因此,“司法獨立與司法受制是相互依存,不能偏廢同時相互作用的矛盾的兩個方面”⑧。對司法權的制衡包括兩個大的方面,一是內部制衡,二是外部制衡。而內部制衡也包含兩個方面,一是法官、檢察官、警察、律師這四種具有鮮明職業(yè)特點和特定權力的之間的制衡,二是公、檢、法三個機關之間的制衡。

1.司法權的內部制衡。首先,司法內部制衡要求司法人員具有獨立性。“司法的理性在本質上是個體性的”,司法人員是行駛司法權的主體,司法人員獨立是整個司法程序運作的前提,也是司法公平正義的基礎。然而現實中,對司法人員行政管理傾向明顯,地位不獨立,談不上相互制衡。檢察官、法官、警察作為特殊職業(yè),我國專門頒布了符合他們自身的法律即《檢察官法》、《法官法》、《警察法》來規(guī)范。然而,國家卻沒有按其職業(yè)特點來進行分類管理,而是統統納入了《公務員法》,進行行政管理,且其職級仍然按照傳統的行政等級即科級、處級、廳級、部級(對應軍隊而言是營級、團級、師級、軍級),這樣,下級具有服從上級的義務,有悖于司法獨立。“如果一個公務員故意不執(zhí)行其上司要求他以特定的方式處理某一事項的指示,通常構成失職。而對與法官來說,恰恰相反,如果法官按照院長的指示去判案的話,這種行為就構成失職。”⑨。由于司法人員不具有獨立性,導致司法行為行政化運作傾向明顯。比如法院的判決仍是按照行政方式來處分的,即案件審理完畢后,要么案件交由審判委員會來確定最后的判決結果,要么層層簽字批準,很少當庭由法官宣判,給老百姓一種暗箱操作的感覺。由于司法人員不具有獨立性,權力義務也不夠明確,給了某些司法人員徇私枉法的機會,因為權力既然不屬于自己,責任(義務)當然也不會隨自己走。因此,他們通過各種方式來擴大自己的實際權力,而減小自己應該承擔的責任,最終導致冤假錯案發(fā)生。2003年3月27日,大竹縣法院一審判決,以挪用資金罪、非法持有槍支彈藥罪數罪并罰,判處陳國富有期徒刑三年、緩刑五年;大竹縣檢察院以陳國富構成貪污罪、陳國富以不構成挪用資金罪為由向中級法院提出抗訴。達州市檢察院檢委會經研究后決定撤回抗訴。由于陳國富亦上訴,故中級法院2003年6月25日作出維持原判的裁定。事后,達州市中級法院于2004年5月12日按審判監(jiān)督程序對陳國富案立案再審,同年7月4日裁定撤銷原判及裁定,發(fā)回大竹縣法院重審。大竹縣檢察院撤回原起訴后重新指控陳國富貪污、挪用資金、非法持有槍支彈藥罪。一審法院再次作出判決:認定陳國富貪污事實不清、證據不足;以挪用資金罪、非法持有槍支彈藥罪判處有期徒刑五年。大竹縣檢察院又以陳國富構成貪污罪為由提出抗訴,達州市檢察院又于同年11月29日撤回抗訴。陳國富也以不構成挪用資金罪為由上訴,中級法院改判有期徒刑四年。該判決發(fā)生法律效力后,四川省人民檢察院于2005年4月8日按照審判監(jiān)督程序向四川省高級人民法院提出抗訴。省高級法院認定陳國富犯貪污罪判處有期徒刑12年,與其他兩罪決定執(zhí)行有期徒刑15年。我們從全案的流轉過程中不難看出,經歷了眾多檢察官、法院審查的案件,為什么案件的最終處理會發(fā)生這樣大的變化且?guī)捉浄磸?撇開此案事實證據暫且不談,只說個人責任,這么多檢察官和法官業(yè)務素質差嗎?他們都應當承擔責任嗎?答案應該是這樣:第一,業(yè)務素質不差,但責任感差(當然不排除徇私舞弊的合理懷疑);第二,他們有責任,但如果不能證明其徇私舞弊,他們都只能承擔很小很小的責任。因為有責任分散和集體責任這兩條頂著的。

因此,在構建司法權的制衡機制上,第一,取消司法人員的公務員身份,根據職業(yè)特點明確相應人員的獨立地位,強化其職權責任,第二,廢除現在司法過程的行政審批制,明確合議庭的法律地位,合議庭作出的判決,就代表法院,應該享有直接蓋院章的權力。

其次,司法制衡要求從事司法職權的各個機構之間能夠制衡。目前,檢察機關與公安機關的制衡關系基本上能夠滿足法律和人民群眾利益的要求(當然也還存在一定的缺陷),然而檢察機關與審判機關之間的制衡卻明顯不夠。一方面,對檢察機關不起訴或者撤案(含公安機關起訴,檢察機關作出不起訴或者建議公安機關作撤案處理的案件)審判機關監(jiān)督不力,雖然有受害人自訴作為補充,但力度不夠,不少案件法院也不愿意受理,存在與檢察機關之間互相推諉的情況。另一方面,檢察機關對審判機關作出的明顯不公、適用法律不準確、程序錯誤的判決只能提出抗訴,而抗訴是否被接受只取決于審判機關。也就是說檢察機關的抗訴權僅僅體現為一種請求權,與法律賦予的監(jiān)督權不相稱。

為強化這一制衡機制,筆者建議:一是在人民法院設立專門審判庭,受理當事人不服檢察院作出的不起訴、撤案決定和公安機關撤案的案件。加大對這類案件審判的力度。對案件審結后確認被告人有罪的,應當提請相關部門追究原承辦人員的責任。二是賦予檢察機關以司法彈劾權。對法官屢判錯案,雖然無確鑿證據證明其徇私枉法,也可以提請任免機關罷免其法官職務、剝奪其充任法官的資格。

2.職業(yè)之間的制衡。律師作為一種特殊的司法主體代表私權介入訴訟活動中與其他代表公權得警察、檢察官、法官之間的制衡。

律師與法官、檢察官、警察之間是一種對立統一的關系,從統一而言,理論上說都有一個共同的目的,即追求司法公正,用時尚的語言說就是組成了一個以尋求公正為目標的利益共同體。只不過在表現的方式、尋求的渠道、站立的角度不一致。從對立而言,由于律師代表的是一種私權,他對法官是極力引導其作出一個更加有利于當事人的判決,對檢察官及警察指控的犯罪以及向法庭提交的證據極力加以辯駁和反證。同時,在訴訟過程中,還不時對警察和檢察官的行為加以監(jiān)督,當其行為違反法律、損害其當事人的利益時將會提出控告、申辯。

現實的情況是律師的地位雖然有《律師法》加以確定和規(guī)范,但在訴訟過程中,其權利仍未得到充分保障,導致控辯權利失衡,并沒有實現真真意義上的控辯平等。⑩削弱了其對公安、檢察、法院的一種特殊的社會監(jiān)督權。面對司法機關這一國家公權,律師屬于弱勢群體。建議國家進一步強化對律師權力的保障,對利用國家公權隨意處置律師權的司法機關及其個人要給予嚴厲的制裁。從而確保司法公正。

三、政黨權的制衡

對于政黨權力的制衡,是一個敏感話題。許多人感到諱莫如深,但我們如果翻開黨的歷史看就不難看出共產黨的發(fā)展史就是一部自我修正與完善,最終獲得民意的一部歷史。我們黨一貫強調對黨的內部監(jiān)督和教育。首先,在黨內設立了紀律檢查委員會,這其實就是一種黨內權力的內部制衡。但當前的這種監(jiān)督制約機制仍然不完善,監(jiān)督的不到位和監(jiān)督本身的缺陷依然存在。其次,常常開展“批評與自我批評”教育活動,謹防“糖衣炮彈”的進攻。我們黨一直把“不變質”作為一項重要任務來抓,當前進行的保持共產黨員先進性活動也正是出于這種目的,但是這種教育性質的活動其力量仍是有限的。“一日三省吾身”的立身修德,固然值得提倡和推崇,但是畢竟非治本之道。無數的事實已經或正不斷地證明,失去監(jiān)督的權力必然導致腐敗。單純一味地強調和夸大個人的“修身養(yǎng)性”等自律行為,在物欲橫流的今天,絕對是靠不住的、脆弱的。再次,在干部選拔任用方面作出了嘗試,以圖選拔更優(yōu)秀的、防腐拒變能力強的領導干部。然而從現實看這仍然行之無效。因為在新的干部選拔任用機制下,選出了一批曾經德才兼?zhèn)洹⑶逭疂嵉狞h政官員或剛直不阿,秉公執(zhí)法的檢察長、法院院長等相當級別的司法官員,然而由于權力制約機制的失衡,這些曾經“優(yōu)秀”的官員卻倒在了權力這把“雙刃劍”之下。究其根源,還是體制上的“毛病”,制約上的缺失。

加強和改善黨的領導是我黨一直追求的目標,但是如何加強與改善卻似乎一直處于迷茫之中。筆者認為權力的制衡是必須的選擇。

第一,人民的權力與黨的權力要形成一種制衡關系。毛澤東同志總結了中國革命勝利的三大法寶,黨的領導、統一戰(zhàn)線、群眾路線。從外部而言其核心就是取得了民心,毛澤東深喑“水能載舟,亦能覆舟”這個道理。江澤民同志提出的“三個代表”最核心的就是代表中國最廣大的人民群眾的根本利益這一條,可見,民心是最重要的。而取得民心的最重要的一條,就是人民意志和利益要得到充分的體現,其實現的基礎就是人民的權力與黨的權力要形成一種制衡關系,體現在法治上,要求人大的權力應該進一步提高和強化。同時,憲法一旦頒布,就應該確立其最高的權威性,不可以因憲法是在黨的領導下由人大制定的,而認為中國共產黨的行為就可以不受其制約。

第二,加強黨的領導主要應該反映在意識形態(tài)上的領導地位。

第三,黨對司法權的領導應該是宏觀上的領導,而不是微觀上的領導。鄧小平首先提出要著手解決黨政不分、以黨代政的問題,并且指出:“黨政要分開,這涉及到政治體制改革。黨委如何領導?應該只管大事,不能管小事”{11}。黨對司法工作的領導主要體現在“政治領導,即政治上的引路作用,指明前進的方向,而不是實行業(yè)務上的領導……是一種政治上道義上的力量,而不是有組織上的隸屬和管轄關系,也不具有國家強制力的性質。”{12}而不是每個具體案件的處理上,在領導方式上,筆者認為,在司法機關內部(特指法院、檢察院)成立黨委直至最高司法機關,由最高司法機關直接對黨中央負責。軍隊目前的領導體制亦是如此,司法機關為何不可呢?筆者認為這樣就可以改變司法權受地方干預的弊端。同時加大了對地方黨政官員的監(jiān)督制約。使其不敢貪污、賄賂、濫用職權、徇私舞弊。

第四,黨對行政權的干預變?yōu)檎咝灾笇?現實基本上已經是這樣在操作),盡量減少干預。使行政權保持相對的獨立。

四、私權的制衡

1.強化公權對私權的保障。在我國的傳統觀念中是沒有私權的,并且公權總是大于私權。體現在許多方面,執(zhí)法人員往往作為國家權力的行使者,忽視對私權的保護。如在刑事案件偵查中,一旦犯罪嫌疑人確定,就把他作為“罪犯”加以鎖定,使犯罪嫌疑人處于權力低位勢。從而辦案人的主觀臆斷,刑訊逼供,把疑案辦成“鐵案”,最后出現了冤假錯案。姑且不談沒有刑法、刑事訴訟法的1979年以前,僅在近年見諸報端的就有佘祥林“殺妻”案、聶樹斌“強奸殺人”案、胥敬祥“搶劫”案、監(jiān)獄警察李明久殺人案等被人稱作2005年中國十大冤案的案例。這些活生生的事例告訴我們必須切實保障公民的合法權益。

2.私權制衡的理由。近幾年隨著國家法治建設的進一步加強和完善,私權越來越引起黨和國家的重視,因而在憲法中明文規(guī)定:“國家尊重和保障人權”,首次將“人權”由一個政治概念提升為法律概念,并將尊重和保障人權的主體由黨和政府提升為“國家”,從而使尊重和保障人權由黨和政府的意志上升為人民和國家的意志。

隨著人權原則的確立,在一些問題的處理上也發(fā)生了矛盾。如前不久中央電視臺報道南京42歲的中年男子陸寧翔,瘋狂追殺楊家母女三人,圍觀群眾束手無策,造成一死兩傷。因患精神病,陸寧翔被無罪釋放,引起鄰居的恐慌。從絕對權利看,陸只要是無罪的,司法機關就無法對其采取其他措施,但如果從安全角度考慮則應強制性地送精神病院治療,同時根據專家的觀點,精神病是無法徹底治愈的,因此,在病愈后還應當適當限制其自由。但即使是適當也仍然有公權侵害私權的之嫌。

因此私權也必須接受制衡,因為私權一旦擴大為一種絕對權,那么它又將影響到國家公權的行使,這是在當今值得重視的問題,

3.私權制衡。因此,為了對私權進行適當的制衡,建議參考發(fā)達國家的做法,可以將保安措施作為對私權制衡一種手段納入立法。這樣就可以對危險人物在有確鑿的證據和充足的理由時采取保安措施,以確保其他人和單位或者事件(如重要會議、大型體育比賽等等)的安全。

注釋:

{1}[法]孟德斯鳩,張雁深譯.論法的精神[M].北京:商務印書館,1961

{2}劉茂林,蔣碧昆.市場經濟條件下人大制度建設若干問題探討[J].法商研究,1998(2)

{3}[古希臘]亞里士多德.政治學[M].北京:商務印書館,1965

{4}鄭全咸.加強憲法監(jiān)督,走依法治國之路[J],現代法學,1998(1)

{5}陳瑞華.刑事訴訟的前沿問題[M].北京:中國人民大學出版社,2005

{6}[美]漢密爾頓.聯邦黨人文集[Z].北京:商務印書館,1980

{7}陳云生.民主憲政新潮[M].北京:人民出版社,1988

{8}龍宗智,李長青.論司法獨立與司法受制[J].法學,1998(12)

{9}宋冰.程序、正義與現代化[Z].北京:中國政法大學出版社,1998, 19頁

{10}鄭泰安,楊玉泉:訴訟法學若干熱點問題研究[Z].成都:四川大學出版社,2005,278頁

{11}鄧小平.鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993,177頁

{12}王桂五.中華人民共和國檢察制度史[Z],北京:法律出版社,1991,696頁

(作者單位:四川省達州市人民檢察院法律政策研究室 四川達州 635000)(責編:芝榮)