關于構建我國綠色流轉稅制的思考

戴群芳 梁新潮

摘 要:文章遵循綠色稅制發展趨勢的要求,通過對流轉稅的稅率、征稅范圍、激勵機制等方面的分析,得出構建我國綠色流轉稅制的基本原則,并根據我國流轉稅制的具體情況提出構建我國綠色流轉稅制的基本思路。

關鍵詞:綠色稅制 綠色流轉稅制 基本思路

中圖分類號:F810.42 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-191-02

現階段,我國流轉稅制對資源與環境的保護主要體現在增值稅、消費稅、營業稅、關稅等稅種的征收制度中,但是由于我國整個流轉稅制的設計未突出環保理念,政策規定比較分散,對資源與環境保護的力度偏弱,未真正有效地發揮流轉稅制的調節引導功能。當前,我國流轉稅與環境相關的稅種存在諸多弊端,主要表現在征稅范圍偏窄,稅率偏低,調節力度不夠等。其中涉及環境保護的措施太少,對保護資源環境的作用有限,對破環環境的行為沒什么限制功能,導致破壞環境的成本過低,從而限制了稅收對環境污染的調控力度。而且,當前所采取的稅收激勵方式大多為臨時性、階段性的保護措施,在形式上過于單一,表現出過于零星、分散的特點,缺乏系統性與前瞻性,影響了稅收激勵方式的實施效果。

總之,我國當前的流轉稅制還不完善,不能滿足可持續發展的需要。因此,為了實現我國經濟、環境與社會的可持續發展,應調整、完善我國現行的流轉稅制,從而構建我國特色的綠色流轉稅制。

一、基本原則

綠色稅制的研究最早是從國外開始的,主要是發達國家。一些發達國家不僅發表有關的報告,而且還在本國實施了綠色稅制的改革,主要涉及調整本國現行稅制、開征環境稅種、全面協調糾正、完善優惠政策等。許多國家建立了綠色稅制,并將其作為保護環境的一項重要手段,更有像丹麥等國家已經建立起了以能源稅制為主,其他稅種相配合的綠色稅制。他們主要研究了稅制對環境保護的作用,并對某些措施進行評價。深究這些國家的綠色稅制改革的措施,可以發現他們所取得的正面效果是非常顯著的,對環境保護有重要的積極意義。

近幾年,國內對于綠色稅制的研究也開始多起來,也有不少專家開始關注我國的資源環境問題,但有關綠色稅制研究的專著很少。而且,我國同世界上已經建立起征稅范圍廣、征收管理完善、劃分細致、可操作性強環保型稅收體制的國家相比還有很大差距。因此,我國要在借鑒國外綠色稅制改革先進經驗的基礎上,依據我國的實際情況,經過循序漸進的不斷改革和完善,逐步建立和完善我國的綠色稅制,使之達到保護資源環境的宏觀經濟目標。本文主要涉及如何調整和完善我國當前流轉稅制,使之成為我國綠色稅制改革的重要一環。

(一)稅收差別的原則

許多發達國家將能源的消費及使用,尤其是化、石、能及其產品的消費和使用視為環境保護的關鍵。為此,他們制定了對能源及其產品實行差別征稅的辦法。特別是歐盟的一些北方國家,如丹麥、芬蘭等國一般都對含鉛汽油和無鉛汽油實行差別稅率;瑞典將柴油分為清潔類、較清潔類、不潔類三類,而將汽油分為清潔與不清潔兩類,并按質實行差別稅率等。此外,許多發達國家為了保護本國工業的國際競爭力,對工業用能和家庭用能等實行差別收費制度。

實踐證明,重視稅收差別有利于使污染產品的市場占有率大幅度下降。因此,我國應借鑒國外先進的做法,在構建我國綠色流轉稅制的過程中充分發揮稅收差別的作用,如可以考慮根據綠色環保的要求,把所有產品和服務分為有利于保護生態環境的和不利于保護生態環境的兩大類,再對它們分檔實施稅收差別的措施,如將稅率的高低設定為與該產品和服務對生態環境的維護程度呈負相關的關系,即越是保護生態環境的產品和服務稅率越低,而越是破壞生態環境的產品和服務稅率越高。

(二)較高稅率與整體稅負平衡相結合的原則

稅率是計算稅額的尺度,代表征稅的深度,是衡量稅負輕重與否的重要標志。過低的稅率使流轉稅的作用空間極為有限,不足以影響納稅人的經濟行為。適當提高某些流轉稅的稅率,可以使污染企業的全部社會成本內部化,使提高流轉稅所帶來的邊際成本等于社會邊際損失,促進企業改進生產設備,治理污染。因此,我國應提高流轉稅的稅率,使其盡量反映環境的社會成本和污染的外部性,真正發揮流轉稅保護環境的作用。然而,在稅收負擔較高的情況下,可能遇到較多的來自于政治上和社會上的阻力。為了使具有重要經濟意義的綠色稅制具有增強納稅人的接受程度,很多國家推行體現稅收中性的整體稅負平衡政策。許多發達國家通過對納稅人進行補償、補貼等形式、或者以減少其它稅種稅收負擔的方式,使納稅人獲得與其所支付等值的款項,其目的在于不額外增加納稅人的稅負,從而達到整體稅負的平衡。目前,我國企業的負擔己經相當沉重,因此,構建和完善我國綠色流轉稅制應該建立在不加重企業負擔的基礎上。

(三)循序漸進的原則

世界各國發展綠色稅制的時間雖然不長,每一個稅種實施的條件各具特色,推進的程度也各不相同,但無一例外都采取了循序漸進的過程。主要表現為:

1.逐步提高流轉稅的稅率。在一般情況下,要取得顯著的環境效果,稅率必須確定在較高的水平上,但如果稅率一步到位,公眾可能會接受不了,形成政治上的危機,本國企業的競爭力會嚴重受挫,甚至影響整個經濟的發展。因此,正確的策略是先選擇低稅率,然后隨著治污技術的進步,逐步提高稅率,直至最佳水平。

2.逐漸擴大流轉稅的征稅范圍。若將所有對環境有害的對象納入征稅范圍,不僅在實際操作上存在很大的難度,也將影響企業的競爭力。所以,我們可以根據我國流轉稅的具體情況把流轉稅的征稅對象采用逐步擴展的方式逐步納入征稅范圍。從可操行的角度考慮,可先對資源環境破壞最嚴重的資源或消費品加以課稅,待條件成熟后,再對其他資源或消費品課稅。

(四)稅收約束與稅收激勵相結合的原則

許多發達國家注重發揮稅收激勵的作用,減輕各方的壓力。例如,政府與企業通過簽定合約的方式對達到環境保護要求的企業給予稅收優惠或者減免政策。此外,政府也運用稅收優惠手段,減少或免除低收入者和特定行業的稅收負擔。盡管我國流轉稅的激勵措施在保護生態環境方面起到了一定的作用,然而,分散的稅收激勵措施缺乏連續性與前瞻性。一些國際上較為流行的對環保投資實行加速折舊、再投資退稅、延期納稅等稅收激勵的措施,我國都很少實施?，F行的單一的稅收激勵方式既影響了稅收激勵的實施效果,也影響了我國環保事業的發展。

因此,我國應在稅收約束的基礎上,建立科學的稅收激勵機制。所謂科學的激勵機制就是從經濟利益方面著眼,從全社會角度考慮其綜合效益,促進環境效益、經濟效益和社會效益的有機統一。比如,可以考慮把有利于改善環境和提高資源綜合利用效率的高新技術、環保技術的發展作為稅收激勵的重點;通過對稅收實行直接和間接優惠相結合的方式,使企業等經濟主體有意識地開發、保護和有效利用環境資源,并推動整個社會的科技進步、促進社會環境的改善和資源的有效利用等。

二、基本思路

我國現行流轉稅的稅目、稅基、稅率的設置,并未從環境保護與可持續發展的角度考慮,導致保護環境的規定不明確,對環境保護的調節力度不夠。因此,我國應調整和完善現行流轉稅制,使之突出環保理念,以此來構建我國特色的綠色流轉稅制,促進可持續發展。

(一)增值稅和消費稅的稅率設計

1.增值稅的稅率設計。增值稅稅率的設計應著眼于在生產和流通領域調整現行不合理的稅率結構,為生態環境的保護和經濟的可持續發展提供一個有利、可持續的稅收平臺。

我國增值稅是采用比例稅率,按照一定的比例征收。實踐中為照顧一些特殊行業或產品也增設了一檔低稅率,對出口產品實行零稅率,充分體現了公平稅負、照顧低收入者及鼓勵出口的政策意圖,順應了增值稅稅率結構單一化的世界稅制發展的趨勢,但是對污染、破壞環境的行為約束力不強,且沒有針對不同的行為實施稅率差別的政策。

因此,我國應在拓寬增值稅征稅范圍的基礎上,通過實施差別稅率,對污染環境的單位或個人按其對環境的污染程度征收不同的稅率(對污染嚴重的納稅人比污染程度較輕的或無污染的納稅人多征10-20個百分點),從而通過改變產品或服務的相對價格減輕合乎環境保護要求的經營主體的稅收負擔,發揮差別稅率對環境保護和維護生態平衡的引導作用。

2.消費稅的稅率設計。消費稅稅率的設計主要是通過合理設計稅負水平,正確引導消費者的消費傾向,鼓勵消費者對清潔能源的使用和約束消費者不合理、不健康的消費行為,從源頭上改善環境質量和節約能源。(1)對不同的產品根據其對環境的友好程度,實行差別稅率。例如,對汽油、柴油等,品質標號越高,稅率越低,對含鉛、苯、硫、磷、烯炔等成分高的汽油柴油適用較高的稅率;對排氣量相同的小汽車視其是否安裝尾氣凈化裝置而實行區別對待,以體現對具有環保功能的小汽車在稅收上的優惠,從而促使消費者和制造商作出有利于降低污染的選擇,提高消費稅的環境保護效果。又如,在對現有摩托車的稅率分兩個檔次的基礎上,按排氣量大小由高到低劃分多個檔次,分別適用不同的稅率,對排氣量高的摩托車征收較高稅率的消費稅;對沒有達到上述標準的車輛,以及超過一定使用年限或一定行駛里程的車輛,征收一定的以年限或里程為標準的定額消費稅。(2)逐步提高應稅消費品的稅率。例如,對現行危害人類健康又污染環境的香煙、鞭炮、焰火、小汽車、摩托車、游艇等消費品以及不可再生資源為原料生產加工的汽油、柴油等消費品實施較低稅率的基礎上,按其對環境的污染程度,分成多個稅率檔次,逐漸提高其稅率,以此來遏制不良的消費行為和對生態環境的破壞行為。

(二)消費稅的征稅范圍設計

目前,我國消費稅的稅目包括14種。但是,還是沒有把一些造成嚴重生態環境破壞的消費品列入消費稅的征稅范圍。因此,我國應把目前對環境污染較大的高能耗產品、高檔消費品以及污染環境的消費品如一次性產品(如含磷洗衣粉、含氟紙制品、氯氟化碳制品、含汞鎘電池、殺蟲劑、劇毒農藥、一次性塑料產品、一次性泡沫餐具等)以及會使臭載層造成破壞的氟利昂產品和塑料包裝物、電池、煤炭等逐步納入征稅范圍。從可操行的角度考慮,可先將一次性塑料產品、含氟紙制品等納入課稅對象,以緩解我國日益突出的森林資源破壞等方面的問題,待條件成熟后,再對其他消費品課征消費稅,最終形成對高能耗產品、高檔消費品以及污染環境的消費品課以重稅。

(三)流轉稅的優惠設計

1.增值稅的優惠。增值稅的稅收優惠主要有減免稅及零稅率等。一般來說,一國政府實行增值稅的優惠主要是為了激勵經濟主體從事某種符合政府意圖的經濟行為,如為促進出口,對出口產品免稅、退稅;為鼓勵投資,對符合國家產業政策的投資設備免稅等。

我國現行稅收法律制度在增值稅上已對“三廢”綜合利用和向環保產業投資的生產者給予了一定的稅收優惠。我們可以在當前稅收優惠的基礎上,將改進技術工藝、減少污染物排放的生產者、消費者逐步納入增值稅的優惠范圍中,如對于生產高產出、低污染產品或在資源開采和利用中節約資源、提高資源利用率、回收率以減少環境污染和資源損耗成效顯著的生產者給予一定稅收減免;對于生產使用“綠色產品”的制造者、消費者可減免相關的稅收;對于回收和利用廢舊物資的,應在現行增值稅法規定的基礎上適當提高抵扣率,以鼓勵對廢舊物資的回收利用等。

2.消費稅的優惠。一般來說,凡購買應稅消費品的單位和個人,都具有較高的消費水平。如果沒有相應的經濟負擔能力,一般就不會發生該類消費品的消費行為。所以一般情況下,不給消費者以減免稅的優惠,但是為了鼓勵綠色產品的消費,可以通過多種稅收優惠形式(如直接優惠和間接優惠)的共同運用,對不會對環境造成污染的綠色產品給予稅收優惠,提高稅收優惠的實施效果。

3.關稅的優惠。改革開放以來,隨著我國與世界各國貿易往來的日趨頻繁,交易數額和交易品種也日益擴大,其中不乏許多有害的化學物品流入我國。這些產品的加工、使用給我國生態環境帶來了極其不利的影響,嚴重阻礙了我國環保事業的發展。因此,我國有必要大幅度提高有毒、有害產品的進口關稅,限制其進口數量。如,可以考慮對涉及國家安全的衛生、環保產品按產品技術標準和衛生檢疫標準實行差別的關稅待遇,將某些不符合標準的外國產品阻在關境之外。同時,對進口的國內目前不能生產的污染治理設備、環境監測和研究儀器以及環境無害化技術等進口產品減征進口關稅。此外,我國還要鼓勵高附加值的技術密集型產品和環保設施及材料的出口,降低對它們征收的稅率,從而改善我國產品的出口結構。這樣,不僅有利于限制國內稀缺資源的大量外流,還可以有效地防止發達國家對我國進行“污染轉嫁”,建立起我國的綠色關稅保護壁壘。

4.營業稅的優惠。對根據環保法規定而設置的有關控制污染的設施免征不動產營業稅;對高新環保技術的研究、開發、轉讓、咨詢服務等取得的收入給予減免稅優惠,以調動科研機構和企業提高環保技術的積極性。

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(作者單位:集美大學財經學院 福建廈門 361021)

(責編:賈偉)