支付結算服務收費的法律、政策和監管問題研究

任麗麗

摘 要:近年來,我國支付結算環境發生了巨大變化,但與之相適應的支付結算服務收費法律、政策和監管環境卻未進行相應的更新,難以適應支付結算業務發展的需要。文章根據當前支付結算環境和存在的問題,提出了規范支付結算服務收費的一些建議。

關鍵詞:支付結算服務 收費問題 建議

中圖分類號:F832.2 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-211-02

調查顯示,各基層商業銀行支付結算服務收費項目和種類繁多,而收費依據主要為《國家計委、中國人民銀行關于進一步規范銀行結算業務收費的通知》(計價費〔1996〕184號)、《支付結算辦法》(銀發〔1997〕393號)、《國家計委、中國人民銀行關于制定電子匯劃收費標準的通知》(計價格〔2001〕791號)、中國銀行業監督管理委員會、國家發展和改革委員會令(2003第3號)《商業銀行服務價格管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)及人民銀行相關文件規定。基層人民銀行和商業銀行普遍反映支付結算服務收費監管職責不明確、收費政策規定滯后,給實際的支付結算業務工作開展帶來了很多困難,亟待解決。

一、支付結算服務收費法律、政策和監管中存在的問題

1.法律法規不協調,商業銀行“趨利避害”引爭議。2003年10月實施的《暫行辦法》只對支付結算業務收費確定原則和要求,并沒有確定具體的實施標準,其中第七條明確規定,除人民幣基本結算業務類業務及中國銀監會和國家發改委確定的商業銀行服務項目外,商業銀行提供的其他服務,實行市場調節價。《暫行辦法》的出臺,從一定程度上賦予了商業銀行自主收費的權力。銀行業2004年3月開始收取借記卡年費、2005年9月開始對小額賬戶收取管理費和2006年6月開始收取跨行查詢業務收取手續費。該辦法實施兩個月后,即2003年12月,全國人大常委會修改了《商業銀行法》中關于商業銀行中間業務收費的有關規定(第50條),明確規定只有銀監會聯合價格主管部門或人民銀行聯合價格主管部門才有權制定商業銀行的收費項目和收費標準,并于2004年2月1日起實施。按照法規慣例,《暫行辦法》與《商業銀行法》相抵觸的內容,應該自《商業銀行法》實施之日起自動無效或另做規定,但根據調查情況,各商業銀行仍將《暫行辦法》作為主要的收費依據,這也是狀告商業銀行不合理收費的訴訟案件時有發生的主要原因。

2.處罰手段缺失,滋長不公平競爭行為。一是利用他行優惠措施開展不公平競爭。部分商業銀行為了擴大本行借記卡的市場占有率,對持卡人實行跨行取款不收費或前幾筆不收費的優惠措施,其實,這部分手續費相當于發卡行替持卡人墊支了,個別商業銀行就抓住這一“漏洞”,鼓勵持他行卡在本行ATM機取款,按照筆數給予相應的物質獎勵,不當賺取他行大量手續費。監管部門對于這一行為只能及時叫停卻無有效的處罰措施,但叫停后引發了參加活動的客戶投訴。二是銀行卡受理市場建設中的不公平競爭行為。各收單機構為了爭奪商戶,低于費率底限設置費率,通過亂設商戶類別碼及為商家墊付通訊費或其他費用隨意或變相降低費率,對商戶疏于管理,導致“一柜多機”現象難以規范,部分商戶有恃無恐,明目張膽向消費者轉嫁正常或過高的手續費,在享受刷卡機具便利的同時,還不時利用其賺取額外的手續費。三是個別基層行將結算服務費用當作拓展其他業務的“贈品”。在實際工作中,某些商業銀行在指導思想上把支付結算業務看成存貸款業務的附屬業務,主動給客戶承諾或滿足其提出的不合理要求,少收或不收結算費用。

3.收費政策規定滯后,支付結算業務發展受阻。一是表現為傳統支付結算業務收費政策規定滯后。目前,各商業銀行支付結算服務收費仍主要依據1996年、1997年和2001年人民銀行和國家計委出臺的相關規定,但國家計委和人民銀行發布的計價格[2001]791號文件的適用范圍是原來的人民銀行電子聯行及各行行內電子聯行,而近年來,我國支付結算環境發生了巨大變化,大、小額支付系統上線運行、電子聯行業務和同城票據交換逐步取消、支付結算服務方式和手段已逐步邁向現代化,顯然原收費政策已經落后于支付結算業務發展現實。二是表現為部分新的支付結算服務收費項目無明確的政策依據。主要有:銀行卡、賬戶管理、通存通兌和支付系統等業務。如儲戶的銀行卡和密碼丟失的情況時有發生,當儲戶要掛失時,銀行每筆業務要收取10元的手續費。根據我國《商業銀行法》和國務院《儲蓄管理條例》在規定銀行掛失義務的同時,都沒有授權銀行收取掛失費。又如同城票據交換業務取消后,同城跨行支付業務代替同城票據交換業務,各行同城業務通過大、小額支付系統進行資金匯劃,由于現行收費依據不明確,銀行執行的收費依據和標準不統一,而客戶認為在同城內清算,就不該收取電子匯劃費,特別是部分習慣通過轉賬繳納水電費的個人客戶,為了規避支付收費,又開始使用現金結算。

4.監管職責不明確,監督管理不到位。《人民銀行法》第27條規定:“中國人民銀行會同國務院銀行業監督管理機構制定支付結算規則”。《商業銀行法》第50條規定:“商業銀行辦理業務,提供服務,按照規定收取手續費。收費項目和標準由國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行根據職責分工,分別會同國務院價格主管部門制定”。但兩家職責的分工從2003年到現在未能明確,協調、配合也不盡完善,如2003年銀監會和發改委聯合制定的《暫行辦法》第十四條規定:商業銀行依據本辦法制定服務價格,應至少于執行前15個工作日向中國銀行業監督管理委員會報告,并應至少于執行前10個工作日在相關營業場所公告。商業銀行就前款事項報告中國銀行業監督管理委員會的同時,應抄送中國銀行業協會。此條中并未明確抄送人民銀行。而實踐中,人民銀行依然管理銀行業金融機構提供的票據、銀行卡等支付結算服務,同時,在遇到有關支付結算收費糾紛時,銀行的一線人員常將收費的責任歸于人民銀行,客戶也習慣于找人民銀行解決,調查也顯示:有的商業銀行甚至將個別商業銀行未嚴格執行收費標準的原因歸結于人民銀行的監管不到位。監管手段的缺失與實踐認識的脫節,使人民銀行處于尷尬境地,支付結算服務收費監管出現“真空”。

二、相關建議

1.完善法律法規,進一步明確監管職責、加大監管力度。首先,要完善相關法律法規,進一步明確人民銀行和銀監會在支付結算業務管理工作中的職責分工,并明確支付結算服務收費的監管主體、監管措施及處罰手段,從制度上確保中央銀行在支付結算體系的領導地位,實現中央銀行與其他相關監管機構和部委的有效溝通。其次,人民銀行或銀行業監督管理委員會要根據相應的監管職責,在賦予商業銀行收費權利的同時要從儲戶的切身利益出發,加大對支付結算服務收費的監管力度,確保銀行業的支付結算服務收費按法律法規收取,防止亂收費、不收費、少收費的現象,避免造成各銀行業金融機構之間的不公平競爭。最后,人民銀行和銀監會等相關監管部門在決策、制定辦法時,要注意遵循公開、公平、公正和監管信息共享的原則,以免造成公眾不必要的猜測和誤解,切實提高監管效率。

2.明確收費的定價權,建立以政府指導價為主、市場調控為輔的定價機制。首先,建議由人民銀行制定支付結算服務具體的收費標準和辦法,并報發改委進行審批,同時,要監督各商業銀行執行。銀行業監督管理委員會應配合人民銀行監督各商業銀行執行,并根據商業銀行業務發展的需要,建議人民銀行確定新的適用于政府指導價的項目。其次,建議建立以政府指導價為主,市場調控為輔的定價機制。從《暫行辦法》的實施效果來看,在我國市場經濟尚處初級階段的條件下,對部分支付結算服務收費項目實施市場定價機制還不成熟,仍應以政府指導價為主,市場調控為輔。對傳統的支付結算服務項目和新增的重要且復雜的支付結算服務項目要采取政府指導價,由各銀行業金融市場機構根據當地的業務發展水平和物價水平,自主制定當地的支付結算收費標準,在一定限額和一定的收費區間內由市場調控,對其他簡單明了、成本風險比較透明化的支付結算服務項目實施市場調控價。

3.統一收費政策規定,建立銀行與客戶“雙贏”的收費機制。一是要結合現階段支付結算環境的變化,由支付結算服務收費定價部門在進行成本測算的基礎上,調整不合理的支付結算服務收費標準,如:調高支付結算基本業務收費標準,對大額現金業務收取一定費用,降低非現金結算收費標準,以鼓勵非現金結算工具的使用,并報發改委審批管理,同時,要根據社會公眾反饋意見,取消不合理的支付結算服務收費項目或種類。二是要對支付結算領域新增的重要服務項目進行統一定價,制定統一的基準費率,要在成本測算的基礎上,堅持成本補償、風險補償和收益性原則,堅持統一管理,有限浮動的原則,兼顧各方利益,以進一步提高收費的權威性,減少公眾對銀行支付結算服務收費的質疑。三是因地制宜,合理確定收費項目及收費標準。即對支付結算業務收費實行區別對待。根據企事業單位性質、地方經濟發展水平和客戶服務要求等對收費標準實行浮動。如對企事業單位實行浮動,以配合相關政策的導向為原則;如對于公益性的企事業單位可適當降低收費標準,為他們的可持續發展創造寬松的經營環境;而對商業性較強的企事業單位可適當提高收費標準。又如由于經濟發展程度不同,社會公眾所享受的服務方式和內容不同,發達地區可以適當提高收費標準,貧困地區可以適當降低。

(作者單位:中國人民銀行太原中心支行 山西太原 030000)

(責編:芝榮)