我國農村金融制度變遷的基本特征及創新的路徑選擇

張姣芳

摘 要:建立和完善農村金融制度,是社會主義新農村建設和實現未來中國經濟發展戰略目標的必破之題。文章在對我國農村金融制度變遷簡要回顧的基礎上,分析了我國農村金融制度變遷的特征,并對我國金融制度提出了創新思路,以期推動適應農村經濟發展需要的新的農村金融制度的建立。

關鍵詞:農村金融 制度 變遷

中圖分類號:F830 文獻標識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-215-02

社會主義新農村建設作為一項重大歷史任務有一系列難題需要破解,而建立和完善農村金融制度,是社會主義新農村建設和實現未來中國經濟發展戰略目標的必須解決的問題。自1996年中央提出農村金融改革的戰略之后,農村金融的狀況不僅沒有得到根本性的轉變,反而處于前所未有的真空地帶,這在一定程度上制約著新農村建設乃至整個經濟的進一步發展。建設社會主義新農村首先要有資金投入,制度建設是吸引農村經濟發展所需資金的關鍵,尤其是要建立適合我國農村經濟發展的金融制度。如何根據當前其它金融制度的變遷及農村經濟增長動態,推進農村金融制度變遷,對發揮制度功能,增進制度績效,提高金融對農業和農村經濟的支持與促進作用,有著極其重要和緊迫的現實意義。

一、我國農村金融制度變遷的簡要回顧

建國以來,我國農村金融制度雖然幾經變遷,但至今并沒有形成一條清晰的主線,農村金融組織機構的法人地位長期在分、立、撤、并、升、降過程中反復徘徊。縱觀我國農村金融制度,其變遷大致經歷了四個階段:

第一階段(1949～1958年):這一階段,開始了新中國農村金融組織體系的初步創立與發展。我國農村開始實行農民土地所有制改革,在此期間,信用合作被看作是群眾性的資金互助組織。人民銀行開始統一領導農村金融,而且直接經營國家農村金融業務,由中國人民銀行縣及縣以下分支機構為主體的國家農村金融和農村信用社共同構成的農村金融組織體系基本框架開始初步形成。

第二階段(1958～1979年):在此期間,在一系列政治運動的沖擊下,農村金融管理體制反復不斷,發展停滯。農村普遍實行人民公社化,農村開始建立起“三級所有,隊為基礎”的經濟體制。與此同時,信用社隨著人民銀行在農村的基層機構(營業所)一并下放給人民公社和生產大隊管理,后來又交給貧下中農管理,農村信用社成為基層社隊的金融工具。

第三階段(1979～1992年):此階段主要是農村金融體系的重構與調整。十一屆三中全會及之后的文件決定,農村全面推行家庭聯產承包責任制。在這一經濟背景下,為大力支持農村商品經濟,提高資金使用效益,首先恢復了農業銀行,業務范圍由農業擴大到整個農村經濟,調整農村信用社體制,逐步放開對民間信用的管制,允許民間自由借貸,允許成立民間合作金融組織和一些財務公司,允許多種信用手段的融資方式并存。

第四階段(1992年至今):隨著市場經濟的建立,我國農村基本經營制度的法律地位和農地使用制度為憲法所確認,而農村經濟組織制度創新突破了單一的集體所有制結構,逐漸出現了各種個體、私營、合資聯營等多種經濟成分,農業和農村開始了現代化途徑的探索。在此期間,農業發展銀行于1994年從農業銀行剝離出來專門從事農村政策性金融業務。而1996年,農信社也開始改由中國人民銀行監管,與農業銀行正式“脫鉤”,恢復具有獨立法人地位的合作金融組織性質,農業銀行也開始收縮、撤并了許多設在農村的分支機構,逐步向商業銀行轉軌。以合作金融(農村信用社)為基礎、商業性金融(農業銀行)、政策性金融(農業發展銀行)分工協作的農村金融組織體系開始形成。

二、我國農村金融體制歷史變遷的特征

我國農村金融制度的歷史變遷具有以下明顯特征:

1.農村金融體制和制度的每次變遷都是自上而下的政府強制性行為,而非自下而上的誘發性政府行為,更不是農村經濟主體自主性行為。作為制度的強制性供給主體,國家的選擇始終影響著微觀金融主體的成本和收益,從而影響到制度變遷的過程與形態。每次變遷都僅僅從滿足制度供給者和制度生產者本身的需求出發,不能適應制度需求者的金融需求,從而使得農村金融服務的供給嚴重滯后于需求。再加上受經濟發展程度的制約,以及農戶經營能力和道德認識水平的影響,特別是金融機構追求資金效益的企業化行為,使我國農村金融制度長期運行效率低下。

2.農村金融體制和制度的每次變遷都是法人地位和權利的易位,而非組織結構形式的變動以及金融產權主體的讓渡。也就是說,都是形式上的變化,而并沒有對經營管理模式以及金融效率提高等進行實質上的變革。本來已經作為中國農村金融體系中主體地位的農村信用社,在幾次大的改革中,卻從來沒有占有獨立的主體地位,其主體地位先后被人民公社、農業銀行、人民銀行所取代。其次,農村經濟制度的兩次變革,都使農村經濟主體的產權關系進一步明晰,而農村金融制度的變遷則使農村金融組織的產權關系更加模糊不清。

3.我國農村金融制度變遷具有歷史路徑依賴性。根據制度經濟學家諾思(North)的“路徑依賴”理論,路徑依賴類似于物理學中的“慣性”,一旦進入某一路徑(無論是“好”的還是“壞”的)就可能對這種路徑產生依賴。沿著既定的路徑,經濟和政治制度的變化可能進入良性循環的軌道,迅速優化;也可能順著原來錯誤路徑往下滑,甚至被“鎖定”在某種無效率的狀態下而導致停滯。一旦進入了鎖定狀態.要脫身而出就會變得十分困難。因此路徑依賴對制度變遷有極強的制約作用。我國農村金融制度變遷之所以具有歷史路徑依賴性主要原因有:一是長期以來,我國受計劃經濟模式影響,農村金融制度路徑始終受計劃經濟的束縛;二是我國金融體制實行的是“條塊分割”,使單純服務于農村經濟的金融主體無法獨立出來;三是長期形成并不斷自我強化的利益機制是農村金融制度“路徑依賴”的根本原因,而農村金融現行的產權制度又是其利益機制形成的前提。

但是,隨著我國農村經濟產業化的逐步發展,農村經濟商品化、市場化、貨幣化與金融化程度的不斷提高,對新型農村金融制度產生強烈的需求。迫切要求打破原有均衡狀態下的利益制衡機制而尋求新的制度突破。因此,在制度變遷與創新過程中,必須十分重視并不斷解決“路徑依賴”問題。

4.我國農村金融制度變遷滯后于農村經濟制度變遷并與之相背離。農村規范的外生金融與非規范的內生金融的沖突貫穿于整個農村金融制度變遷的全過程導致農村金融市場的紊亂。1979年以來中國農村經濟制度的兩次具有歷史意義的變革。都采取了自下而上的誘發性變遷方式。第一次變革是家庭農村聯產承包責任制的實行和推廣,第二次變革是鄉鎮企業和農村個體私營企業的興起,這兩次變革都極大地促進了我國農村經濟的發展。促進了農村經濟結構的大調整。但這卻與由政府主導的自上而下的農村金融制度變遷形成了強烈反差。因此,不難看出,我國農村金融制度變遷與農村經濟制度變遷不僅在路徑上嚴重相悖,而且直接導致了我國民間借貸以及農村地下金融的無序產生與畸形發展。雖然此類金融活動始終應客觀經濟發展的需要而存在,甚至在一定區域一定時期內還曾經出現過規模化趨勢,但是這些非正式金融組織的運作機制及其發行的非標準合同性金融工具所隱含(或已經實現)的金融風險也不容忽視,因而隨時都是國家金融監管整合的對象,從而大大限制了民間金融生存和發展的空間。

三、我國農村金融制度創新的路徑選擇

由于我國農村金融制度變遷存在著強烈的“路徑依賴”,因此,這就決定了我們在當前的農村金融制度設計與安排中必須始終尊重歷史條件。同時,我國自經濟體制改革以來,農村經濟環境已經發生較大變化,農村經濟貨幣化程度也越來越提高。這一變化一方面強化了制度創新需求,另一方面也為制度的創新提供了條件。制度變遷成為中國改革30年經濟增長的最動態的原因,并仍將是中國經濟增長的源泉,為此,中國應大力推動農村金融的制度創新。具體可通過以下措施來進行:

1.注重農村金融組織的產權制度和治理結構的創新。有效率的產權應該是競爭性的,目前農村基層金融組織單一合作制產權形式及模糊不清的產權關系,既不能滿足農村產權結構與產業結構變化的需要,也會因缺乏競爭而效率低下。因此政府應因勢利導地逐步建立起適應農村經濟發展內在需要的多元化產權結構的農村金融組織形式。在堅持合作制為農村金融組織基本產權形式的原則下。對現有農信社產權重新界定,在經濟、金融基礎較好,民營經濟發達的地區組建農村民營商業銀行?？稍趪猩虡I銀行股份制改造的基礎上,將部分農業銀行的農村分支機構變為獨立法人后出售給私人,建立多層次與多級法人治理結構的農村合作金融體系。

2.農村金融制度創新要有漸進性和歷史繼承性。路徑依賴理論認為,制度的變遷對路徑具有依賴性,因此制度的變遷進程具有漸進性和歷史繼承性。違背這一規律,就會激化矛盾,引起混亂。因此在推動農村金融制度創新過程中,應正視制度變遷過程中的各種矛盾,充分照顧各方面的利益。根據當前農村金融的實際情況,必須處理好如下三個關系:一是處理好信用社與農業銀行的關系;二是處理好政府與農村合作金融機構的關系;三是處理好低層次聯合與高層次合作的關系。

3.主動引導農村非正規金融的適度發展,構建符合國情的農村金融體系。我國地區間經濟、社會發展極不平衡,應根據各地實際情況,對非正規金融進行規范和發展,增大制度創新供給,放寬對民營金融機構市場準入的限制,增加農村金融市場競爭主體和創新主體。建立激勵機制,從制度方面保證經濟主體進行金融創新應該得到的最低限度報償或好處,使經濟主體對制度創新的預期收益大于預期成本。正視和承認非正規金融在農村經濟生活中的作用,并認真研究其特有的規律。制定相關法律為非正規金融提供一個合法的活動平臺,減少其躲避管制所發生的成本,規范其行為。明確監管主體和責任,加強對非正規金融監控,把其負面效應減至最低。

此外,除了強化對農村信用社進行合作金融改革外,還應積極探索農村金融的其他發展模式,力求在農村建立起以合作金融為主體,多種金融形式并存的農村金融體系。應加快培育和完善農村金融市場。最終形成農村政策性金融與商業性金融分工明確、各負其責,共同支持農村經濟發展的格局。

[基金項目:山西農大科技創新基金項目(編號2004043)]

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(作者單位:山西農業大學經濟貿易學院 山西太谷 030801)

(責編:賈偉)