新中國60年中國共產黨對黨內民主建設的探索及其基本經驗

孫綺雪

黨內民主是黨的生命。發展黨內民主,歷來是黨的建設的重大問題。中國共產黨始終致力于發展黨內民主,以黨內民主帶動人民民主,我黨的奮斗歷史,是不斷追求、不斷探索、不斷發展黨內民主的歷史。回顧中國共產黨60年來對發展黨內民主的探索歷程,總結其基本經驗,對于今后積極推進黨內民主建設、著力增強黨的團結統一、全面推進黨的建設新的偉大工程和中國特色社會主義偉大事業,都具有十分重要的意義。

一、探索歷程

1.1949年—1978年,黨內民主建設經歷了一個曲折發展的過程。

1949年新中國建立后,中國共產黨成為執政黨,開始注重在黨內實行民主。但由于國內外復雜環境的制約,黨內民主建設呈現兩個不同發展趨向。

一是正確和比較正確的趨向,形成了一些正確的理論觀點。1956年9月召開的黨的八大在探索和發展黨內民主方面,作出了健全民主集中制、實行黨務公開、建立黨代會常任制、實施嚴格有效的黨內監督、實行黨的領導職務任期制、保護和擴大黨員民主權利等項重大決策,代表著中國共產黨對實行黨內民主的認識達到了一個前所未有的高度。

另一個發展趨向是錯誤的趨向,黨內民主在理論上和實踐上都發生了一些嚴重的問題。這個趨向始于毛澤東1955年對鄧子恢的批判,這是破壞黨內民主的事件,僅僅因為在工作問題上堅持與最高領導者不同、但為中央所正式認可的意見,便受到嚴厲的指責和批判,并被定性為犯了“右傾機會主義”錯誤,其負面影響很大,從此形成了毛澤東個人可以隨意否決其他領導人意見乃至中央集體決定的不正常局面。為以后在“文化大革命”中嚴重破壞黨內民主埋下了伏筆。此后,把階級斗爭擴大到黨內,錯誤地提出了“兩種個人崇拜”的理論,為黨內已經萌生和發展的個人崇拜開了綠燈。

2.1978年—1989年,黨內民主建設得到恢復和發展。

以鄧小平為核心的第二代中央領導集體,吸取“文化大革命”的教訓,認識到了加強黨內民主建設的重要性,十一屆三中全會是黨內民主建設的一個轉折點。全會決定“健全黨的民主集中制,健全黨規黨法,嚴肅黨紀”。全會選舉成立了中央紀律檢查委員會,其根本任務就是維護黨規黨法,切實搞好黨風。這是保障黨的政治路線的貫徹執行的一個重要措施。全會的這些決定和舉措,對于恢復黨內民主和民主集中制,克服個人專斷,把領導人置于黨規黨法的約束之下,以及加強黨的整個自身建設,有著重要意義。

十一屆三中全會后,黨內民主建設繼續發展,并取得了重大進步。十二大黨章規定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度,禁止任何形式的個人崇拜,要保證黨的領導人的活動處于黨和人民的監督之下,同時維護一切代表黨和人民利益的領導人的威信。對于黨員個人的民主權利,規定得就更為詳細。這些規定有利于保證黨的集體領導和團結統一,使黨內的民主生活有了更為嚴格的保證。黨的十三大報告突出地講了加強黨內民主制度建設,提出了四個方面的重大措施:一是健全黨的集體領導制度,二是改革和完善黨內選舉制度,三是切實保障黨章規定的黨員民主權利,四是疏通黨的民主渠道和健全民主生活。這些措施,對于黨的正確路線的鞏固和發展,對于黨的決策民主化和科學化,對于充分發揮各級黨組織的積極性和創造性,推進國家生活的民主化,發揮了重大作用,黨內民主也由此邁上了一個新水平。

3.1989年—2002年,黨內民主建設取得重大進步。

以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體,繼往開來,高度重視黨內民主建設,在實踐中不斷推進黨內民主的發展,黨內民主制度建設有了明顯進步。

首先,黨內民主建設受到高度重視。黨的十四大對如何發揚黨內民主進行了具體規定:通過加強制度建設、疏通和拓寬黨內民主渠道、支持和保護黨員依據黨章規定的權利發表意見、加強黨的紀律和紀律檢查工作等方面來加強黨內民主。十四屆四中全會把黨的建設提到“新的偉大工程”的高度,通過了《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》,對黨內民主的認識更為科學、準確、完備,提出必須進一步堅持和健全民主集中制,注重制度建設,以完備的制度保障黨內民主。特別是“三個代表”思想的提出,成為新時期發展黨內民主的指導思想。

其次,黨內民主的制度建設有了明顯進展。中央相繼制定并頒發了一系列制度和規定。如:黨內選舉制度,制定了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》,對加強地方組織建設,完善黨內選舉制度具有重要意義。黨政領導干部選拔任用、考核和交流等制度使黨政領導干部管理工作走上了規范化、制度化的軌道。此外,中共中央印發的《關于縣以上黨和國家機關黨員領導干部民主生活會的若干規定》,對民主生活會的要求、基本內容、程序等作了具體明確的規定,由此,全國黨的基層組織民主評議黨員的制度也逐步建立起來了。中共中央發布的《中國共產黨黨員權利保障條例(試行)》,成為我黨歷史上保障黨員權利的第一個專項法規。所有這些,為發揚黨內民主提供了制度保障。

4.2002年10月黨的十六大以來,黨內民主建設不斷創新。

黨的十六大以來,以胡錦濤同志為總書記的黨中央,根據新形勢新任務對黨的建設提出的新要求,把推進黨內民主建設作為保持和發展黨的先進性的一項根本性建設,以改革的精神積極發展黨內民主,在理論和實踐上不斷創新。

首先,在黨內民主理論上取得一系列新成果。一是提出黨內民主是黨的生命的命題,促使全黨對發展和推進黨內民主有了更深層次的認識,奠定了黨內民主在黨的建設中的至高地位。二是提出發展黨內民主對人民民主具有重要的示范和帶動作用。開始從黨內民主與人民民主關系的新角度思考和定位黨內民主問題,找到了黨內民主在發展人民民主實踐中的功能和方向。三是提出發展黨內民主是政治體制改革和政治文明建設的重要內容,使黨內民主成為衡量我國政治文明發展程度和水平的重要標準。四是提出發展黨內民主,以黨內和諧促進社會和諧。揭示了黨內民主是黨內和諧的不可或缺要素,黨內和諧對于社會和諧具有促進作用。

其次,在黨內民主實踐上大膽探索與創新。一是黨員的民主權利得到有效保障。2004年10月中央頒布的《中國共產黨黨員權利保障條例》,充實了黨員享有的各項權利,完善了保障黨員權利的具體措施,明確了各級黨組織和黨員領導干部在保障黨員權利方面應盡的職責,是一個十分重要的基本制度規范。二是民主決策機制更加健全。從十六屆四中全會開始,中央決定將全會文件征求意見的范圍擴大到十六大代表,以進一步集中全黨智慧、凝聚全黨共識。各級地方黨委結合實際進一步健全黨委議事規則和決策程序,決策的科學化、民主化水平逐步提高。凡涉及人民群眾切身利益的重大事項,廣泛實行聽證、公示等制度,集思廣益,集中民智,使決策既符合客觀實際,又有堅實的群眾基礎。對專業性和技術性較強的重大事項,實行專家論證、技術咨詢、決策評估,使決策更加科學化。三是黨內選舉制度進一步完善。在地方四級黨委領導班子換屆中,普遍采取了差額推薦、差額考察的辦法。一些地方逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍,在村一級實行“兩推一選”,根據黨員、群眾的公開推薦,由黨員大會直接選舉產生黨支部(總支部)書記、副書記;在鄉鎮一級實行“公推直選”,由全體黨員直接選舉鄉鎮黨委書記、黨委委員和紀委委員;有的地方還對縣(市、區)級政府主要領導人實行“公推公選”。這些新的實踐和舉措,對于進一步落實黨員和群眾的知情權、參與權、選擇權與監督權,拓展黨內選舉的視野,提高黨內選舉的質量,增強被選舉人干事創業的責任感和使命感,具有重大意義。四是黨內民主監督力度不斷增強。2003年12月,中央頒發《中國共產黨黨內監督條例(試行)》,把黨內監督的重點明確為黨的各級領導機關和領導干部,特別是各級領導班子的主要負責人,為開展黨內民主監督提供了根本依據。幾年來,中央和省一級黨委陸續建立巡視制度,對巡視中發現的問題采取實地督察、發函督辦、重點查處、整改結果報告等辦法認真加以解決,有力促進了黨員領導干部廉潔自律、依法行政、秉公用權。各級黨組織切實提高了民主生活會的質量,充分發揮領導班子成員相互監督的作用,自覺接受上級黨組織的監督。述職述廉、誡勉談話、黨員領導干部報告個人有關事項等制度進一步健全,使領導干部接受組織和群眾監督的領域更加廣泛、重點更加突出、操作更加具體。

二、基本經驗

1.發展黨內民主必須服從和服務于黨的政治路線。黨的政治路線正確,黨內民主才能順利發展。黨組織和黨員能夠平等地享有管理黨內事務的權利,他們的意愿和主張能夠得到充分表達,積極性、主動性、創造性能夠得到充分發揮,才能更自覺地貫徹執行黨的路線方針政策,更好地為實現黨的基本路線服務。脫離了黨的基本路線,發展黨內民主就會失去正確的方向和強大的動力。片面的、孤立的追求形式上的民主,而不把它融入到社會主義現代化建設這項偉大事業中去,不將它與黨的基本路線結合在一起,這樣的民主是毫無意義的,甚至是有害的。

2.發展黨內民主必須以保障黨員民主權利為基礎。發展黨內民主,實質涵義是充分實現和保障黨員參與黨內事務、監督制約黨內權力的民主權利。目前黨內制度的不完善使得黨員民主權利的實現在相當程度上取決于“權力”意志,限制、侵犯黨員權利的事,在一些黨組織內時有發生并且得不到及時查處,有的甚至被看作是黨內正常現象。同時,目前已有的保障黨員權利的制度規定,其用語大多是“要”、“應當”、“不得”、“嚴禁”等要求性語言,而缺乏具體的實際操作規程,對侵犯黨員權利現象的責任追究,還缺乏明確詳實的剛性懲治規定,由此壓抑了黨員參與黨內事務、積極發揮作用的政治熱情,直接影響黨內民主的健康發展。所以,要充分調動廣大黨員參與黨內事務的積極性,激發全體黨員的創造活力,必須有效克服一些基層黨組織中存在的重義務、輕權利,重服從、輕平等,重統一意志、輕主動精神的傾向。

3.發展黨內民主,必須上下齊動、相互配合。如何發展黨內民主,是自上而下或從下至上,有一個選擇什么樣的方式、步驟更為合適的問題。從中國現有的情況看,如果一味地自上而下推進黨內民主,各方面的條件都還不成熟。如果先從基層起步,加大發展和擴大基層黨內民主,有了基層黨內民主的牢固根基后,逐級而上,漸次推進至中、高層,這樣的發展戰略會更穩妥、更有效些。為此,十七大報告提出,要把“發展基層民主”作為“基礎性工程重點推進”?；鶎用裰靼ɑ鶎尤嗣衩裰骱突鶎狱h內民主兩大部分,其中基層黨內民主尤其重要,因為作為執政黨的黨內民主,對人民民主起著帶動、示范的作用,中國共產黨要以尊重黨員主體地位,來推動并實現尊重人民主體地位;以保障黨員民主權利來推動并實現保障人民民主權利。如果執政黨的基層黨內民主沒有搞好,或者沒有得到真正的發展,人們就會懷疑執政黨對發展民主的誠意和能力。所以,在基層黨組織盡快發展和落實已經建立起來的黨內民主制度,就構成今后黨內民主發展的重點。

4.發展黨內民主必須把加強制度建設作為關鍵。推進黨內民主建設,關鍵是健全制度,完善機制。科學的制度設計和有效的工作機制,是促進黨內民主健康發展的重要條件。黨內民主建設搞得好不好,制度起著基礎的、根本的、長期的作用。實現黨內民主的制度化和規范化,是黨內民主走向成熟的關鍵。十六大以來,黨內民主建設把制度建設和機制建設擺在同等重要位置,初步形成了黨內民主的制度框架和工作機制。今后我們要更加注重加快推進以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為重點的黨內民主制度建設,切實做到用民主科學的制度管權、管事、管人、管物。當然,制度建設是一個系統工程,沒有規范、嚴密的程序,沒有有力的保障措施,再好的制度也難以落實。只有將黨內民主真正納入制度化、規范化和程序化的軌道,形成相互銜接、相互配套的制度體系,黨內民主建設才會進一步發展,也才能真正發揮出對人民民主的示范和帶動作用。○

責任編輯 馬永義