農戶聯保貸款管理中存在問題與建議

李金秀

為了切實解決農戶貸款擔保難問題,加大農業信貸投入,支持農業生產和農民增收。2000年初人民銀行總行出臺了《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》,為農村信用社帶來了發展良機。既提高了信用社的信譽度,拓展了業務范圍,也解決了部分農戶、個體工商戶因沒有抵押物,資金不足,難以發展種養業及其他產業的困難。但由于受諸多因素的影響,農戶聯保貸款發展中存在一些問題,制約了農村信用社進一步推廣的意愿。

一、農戶聯保貸款總體特征

農戶聯保貸款業務是指在同一社區內,由無直系親屬關系的3至5戶農戶在自愿的基礎上組成聯保小組,共同相互聯保,信用社對聯保小組成員的信用程度、資信狀況、生產項目進行綜合評估后,建立聯保檔案。并根據聯保成員的需要,為其提供貸款的一種聯保互助形式,其風險責任由小組成員共同承擔。

農村信用社的農戶聯保貸款從發展到現在,主要經歷了三個發展階段:2000年為起步階段,2001-2003年為快速發展階段,2004-2007年為清理規范階段。從農戶聯保貸款發放情況看,主要呈現四大明顯的特征:一是聯保貸款的每年的發放數量和貸款余額呈下拋物線態勢;二是聯保貸款不良絕對額和不良貸款比率呈逐年遞增態勢,說明農戶聯保不良貸款清理難度大,同時出現前清后冒現象;三是農戶聯保貸款到期收回率低,以貸還貸比例逐步增高,二成的貸戶貸款到期后無法歸還,需要以貸還貸,實質上是延長貸款期限;四是農戶聯保貸款累收累放筆數多,工作量大。

二、存在問題及原因剖析

(一)農戶聯保貸款發放規模和發放速度呈倒“U”型態勢

首先,信用社在農戶貸款管理上存在先發展后規范,先失范后治理的傾向。農村信用社的農戶聯保貸款從發展到現在,主要經歷了三個發展階段:2000年為起步階段;2001-2003年為快速發展階段,至2003年末,莆田市農村信用社的農戶聯保貸款余額達38698萬元,占農信社貸款總額的17.45%;2004-2008年為清理規范階段,至2008年末,余額為14830萬元,占農信社貸款總額的3.80%,與2003年高峰相比,下降13.65個百分點。2001-2002年,在沒有取得發放和管理農戶貸款經驗的基礎上,農戶聯保貸款就迅猛增長。到2003年農戶聯保貸款規模達到高峰。但是由于農戶貸款面廣、量大、戶數多,信貸員人手少,管理經驗不足,管理顯得力不從心。如果按照農戶貸款規范化管理的要求,每筆貸款必須調查、建立和定期更新農戶經濟檔案,貸時審查、審批,貸后檢查,到期催收,投入的管理成本比較大。以莆田市荔城區為例,由于其借款自然人流動性特別大,貸款后有一部分到外地經營,給貸款到期催收或辦理展期手續帶來很大難度。這也是導致農戶聯保貸款在辦理以貸還貸手續時冒名簽字比較多的原因之一。

其次,近年來農信社責任追究力度不斷加大,而激勵機制又跟不上。基層信用社的主任和信貸員普遍缺乏發放農戶聯保貸款的動力,聯保貸款以清收壓縮為主,對新發放農戶聯保貸款的積極性不高。同時在激勵機制方面還不完善,職工的收入還沒有完全與工作業績掛鉤,存在放多放少、管好管差一個樣的現象。

再次,農戶聯保貸款經營成本高,利潤率低,甚至虧本。以小額聯保貸款為例,每筆小額貸款為15000元,半年所能產生的利差收入為395元,扣除利息收入的3%作為營業稅上繳,所能產生的效益微乎其微;而投入的人力成本則比較大,從建立農戶經濟檔案、雙人調查、貸款審查、審批、貸后檢查、到期催收、核算利息、建立信貸檔案等,每筆貸款所做的工作至少占2個工作日,除紙張、水電等辦公成本外,光人力成本就達200元多。

第四,農戶聯保貸款相對風險比較高,一旦形成不良,依法追償難度大,訴訟成本高,執結率低。農戶貸款是基于農戶信譽而發放的貸款,與資產抵押類貸款比,風險相對較高。農戶貸款客觀上存在較大的經營風險,如養殖業和種植業既要面臨市場風險和生產管理上的風險,同時又要經受自然災害的考驗。另一方面,農戶貸款訴訟成本高,執結率低,執行效果差。目前信用社在清理農戶聯保不良貸款上處于兩難境地。不起訴,貸款將失去訴訟時效;起訴的話,信用社要墊付訴訟費和執行費,但多數債務人無履行還債的能力,真是“賠了夫人又折兵”。

(二)農戶聯保貸款不良比率呈逐年遞增趨勢

首先,農戶聯保貸款設計上的缺陷。一是農戶貸款單戶核定的貸款額度偏小,難于滿足農戶的資金需求。一般聯保貸款單戶最高為2萬元,這樣的貸款額度滿足不了普通貸戶的需求。這也導致多人借款供一人使用的現象普遍存在的原因之一。二是農戶貸款期限不合理。貸款期限一般都為6個月或一年,沒有真實按照農戶的生產經營周期來制定,這是導致多數貸款到期后無法償還,只能以貸還貸的重要原因。三是聯保貸款設置的條件與實際脫節。按照農戶貸款產品設計,農戶聯保小組成員在法律上對小組內每個借款人的債務承擔連帶保證責任。這就要求組建聯保小組,要滿足以下四個條件:聯保小組成員必須是同在一個信用社的服務轄區內的農民;家庭經濟條件好,有保證擔保能力,一般要有經營項目和一定的收入來源;對小組每個成員的人品信用相互認可,有相互擔保的意愿;有共同的資金需求或共同的經濟利益關系。而要尋找到同時滿足這四個條件的3戶以上的農戶來組建聯保小組十分困難。在調查中反映,目前發放的聯保貸款中,真正符合聯保小組條件的幾乎沒有。絕大多數聯保小組是通過包裝組建起來的,即一人具有貸款需求,動員親戚、朋友組建聯保小組,其他聯保小組成員只是基于親情關系或友情關系,礙于情面才同意參加聯保小組的。

其次,農戶與信用社對農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款存在理解上的誤區。農村信用社的“兩大”理解誤區:一是認為大力發放農戶貸款是政策性的支農工作,貸款損失最后由政府來埋單。基層的主任和信貸員自覺或不自覺地將農戶聯保貸款的發放當作一場明顯帶有政治色彩的運動來對待。農村信用社過分強調自身的政治義務和歷史責任,而相對忽視農戶聯保貸款的質量和可持續發展。二是認為農戶貸款只要手續完備,簽字真實,不出現法律上的漏洞,即使出現風險也與責任人員無關。在這種思想的指導下,信用社追求的只是手續形式上的完備,盡量不留下法律上的漏洞,以確保在訴訟時能勝訴,而對借款人的人品信用、經營項目、還款來源、償還能力相對考慮得較少。

農戶的“兩大”認識誤區:一是少數農戶認為農戶貸款是政策性的扶貧貸款,不要白不要,要了也白要,到期能還則還,不能還,信用社也拿我沒辦法。二是認為農戶聯保貸款只是一種貸款形式,對合同中的法律責任并不理解,只愿意承擔自己借款的那部分責任,對其他聯保小組成員的借款不愿承擔連帶責任。在多數樸實的農民看來,借錢還債,天經地義,但是別人借的錢要自己來承擔償還責任,他們怎么也想不通!法院在對農戶聯保貸款案子的執行過程中,就強烈地感受到農民這一樸實而又無知的想法。

再次,少數鄉鎮政府和企業存在資金渴求癥,往往通過包裝農戶貸款來解決自己的資金困難。一方面,個別鄉鎮政府為了解決自身資金的困難,就利用農戶聯保貸款來包裝,動員村、鄉干部組成聯保小組,到信用社辦理聯保貸款,并向這些人承諾所有貸款本金和利息全部由鄉鎮政府承擔。另一方面,企業采取“個貸企用”現象,即一些中小企業在發展過程中,對資金渴求強烈,但是又不符合企業貸款條件,企業老板為了盡快獲得資金,就動員企業員工組成聯保小組,簽訂聯保合同,再到信用社辦理農戶聯保貸款,所得資金供企業使用。這類經過包裝、實質上已異化了的聯保貸款,從一開始就為到期清收埋下了安全隱患。

三、對策與建議

(一)農村信用社應該找準定位,明確支農方向,積極穩妥地發放好農戶貸款

在建設社會主義新農村的歷史進程中,農村信用社必須而且應該肩負起支農的歷史重任,發揮好農村金融主力軍作用。當前,特別是要解決農民貸款難,把發放好農戶貸款作為信貸工作的主要切入點,加強宣傳和貸款營銷力度,擴大貸款面,增加貸款投放量;同時,又要尊重經濟、金融規律,深刻吸取歷史教訓,防止一哄而上,盲目濫放貸款,將農戶貸款異化為民政部門的救濟款。

(二)因地制宜,創新農戶貸款品種

農戶貸款品種設計應更貼近農戶的實際情況,譬如根據多人借款供一人使用比較普遍的情況,提高授信額度;貸款期限也要根據借款實際用途來合理制定,適當靈活,根據貸戶需求可長可短,不必一定要控制在一年之內。針對聯保小組組建難的特點,可以嘗試自然人單戶保證貸款,關鍵對借款人的償還能力和保證人的保證能力作出明確的規定。在農戶貸款的方式上,可拓展多種途徑,譬如由政府出資組建農戶貸款擔保機構,允許土地使用權和農村房屋抵押,鼓勵農村土地適當流轉;可根據《物權法》的規定,創設浮動抵押等。

(三)建議國家應對農戶貸款進行政策引導和經濟扶持,以促進農戶貸款的發放

根據農戶貸款面廣、量大、額小,農戶居住分散,貸戶流動性大,管理成本較高等特點。政府也可借鑒國家助學貸款貼息辦法,對農戶貸款利息適當補貼,鼓勵和支持農村信用社積極發放農戶貸款。同時,建議國家對信用社農戶貸款實行優惠稅收政策,農戶貸款營業稅減半征收。要利用經濟手段支持和引導農村信用社做好支農工作。人民銀行要加強“窗口指導”,聯合地方政府有關部門廣泛開展“信用村、信用戶”的評定工作,建設好農村信用環境。完善個人征信體系建設,以減少農信社的信貸成本。

(四)農村信用社要盡快轉換經營機制,強化管理模式,實現農戶貸款可持續發展

農村信用社內部應該盡快轉換經營機制,主要是完善考核與激勵機制,充分調動信貸員的放貸積極性。同時要落實經營者的責任,嚴格經營管理,對于盲目放貸、違規放貸,應嚴肅追究相關責任人的責任。對于形成的農戶不良貸款,要進行責任認定,明確管理責任和清收責任。根據農戶貸款客觀上風險比較大的實際,要規定盡職免責,因為過度的責任追究也不利農戶貸款的發放。要調整機構網點,整合人力資源,優化勞動組合,要求信貸員包片負責。同時在貸款總量上,必須量力而行,防止出現貸款總量過大而管理不到位的情況再現。

(作者單位:中國人民銀行莆田縣支行)