促進企業自主創新的稅收政策研究

馬曉紅

一、我國支持企業自主創新的稅收政策回顧

為了促進科技進步與創新,我國相繼出臺并實施了一系列持續時間長、適用范圍廣、優惠力度大的稅收扶持政策。這些優惠政策從內容上看,有促進我國高新技術產業發展的;有鼓勵企業研發與創新的;有推動科技成果轉讓的;有加快科研機構轉制和非營利性科研機構發展的;有激勵科研人員的;有促進科普事業發展的等等。從涉及的稅種來看,幾乎涵蓋現行稅制的各個稅種。從形式上看,既有間接優惠,如稅前扣除、加速折舊、投資抵免,也有直接優惠,如減免稅,但主要體現為直接減免稅。從期限來看,一些主要的稅收優惠政策,如對高新技術產業的優惠、對技術轉讓的優惠、對引進先進設備和技術的優惠、對促進科學研究和教育事業的優惠等,自政策出臺之日起一直執行至今。自上世紀80年代至今20多年時間里,稅收優惠政策一直伴隨我國高新技術企業成長。1988年國家批準成立中關村高科技園并給予園內高科技企業多種稅收優惠政策。2000年,財政部、國家稅務總局和海關總署下發《關于鼓勵軟件產業和集成電路產業發展有關稅收政策問題的通知》。2006年,財政部和國家稅務總局下發《關于企業創新有關企業所得稅優惠政策的通知》。2008年1月1日起,新《企業所得稅法》實施。這部法律規定,如果屬于“國家需要重點扶持的高新技術企業”,按15%的稅率征收企業所得稅。這一系列的政策,尤其是新《企業所得稅法》的實施有效地為企業減輕了包袱,成了“撬動”企業自主創新的動力。2008年1月1日起,我國開始正式實施新《企業所得稅法》。這部法律規定,企業所得稅的稅率為25%。為鼓勵高新技術企業的發展,這部法律中同時規定,如果屬于“國家需要重點扶持的高新技術企業”,則減按15%的稅率征收企業所得稅。隨著新《企業所得稅法》的實行,原有大部分稅收優惠政策均已取消,而高新技術企業稅收優惠政策不但沒有取消,反而擴大到全國范圍內統一適用,這為高新技術企業的發展創造了十分有利的條件。許多企業都爭相把認定高新技術企業資格作為公司未來稅收規劃的新戰略。

二、我國稅收體系存在的問題

上述稅收優惠政策,為我國科技事業的發展創造了寬松的稅收政策環境,體現了財稅政策服務于國家宏觀經濟發展目標的宗旨。但現行鼓勵科技發展的稅收優惠政策也存在一些亟待解決的問題。

一是大部分稅收政策只是針對創新結果而不是針對創新過程。如對企業研發、試驗過程中的稅收優惠很少,大多是企業已被確認為高新技術企業或研發形成科技成果轉讓時,可以享受相關優惠政策,這在鼓勵企業進行自主創新方面力度需要加強。二是稅收政策優惠格局不合理,有缺位,也有越位。如對科技企業采取增值稅、進口環節稅等優惠政策,影響了增值稅制度的規范,也存在替代投資、財政支出等問題,越位十分嚴重。三是稅收直接優惠往往難以實現。如對高新技術區內的高新內資企業,規定自投產年度起兩年免稅,往往高新技術企業還沒有獲利,就已經過了享受免稅的期限了,使稅收政策沒有落到實處。四是現行稅收優惠對提高企業科技投入的效率作用不大。五是目前很多科技稅收優惠政策受制于各種因素沒有得到落實,如加速折舊、投資抵免等,因此,發揮稅收調控作用,促進企業自主創新的關鍵還在于充分利用好這些政策。

三、建立企業自主創新的稅收體系應堅持的原則

新的稅收政策表明了國家的鼓勵意向,能使企業更堅定地走自主創新之路。無論是對企業進口關鍵設備實施稅收優惠,還是降低增值稅或所得稅,都是在不同的背景下促進企業發展壯大的有力措施。鼓勵企業成為自主創新主體的稅收政策主要是鼓勵企業自主研發,以國產設備代替進口設備,增強企業核心競爭力。

筆者認為,促進企業自主創新的稅收優惠體系總體上應把握以下幾個原則:

1、積極借鑒國際經驗,體現稅收政策手段的創新。現行有關促進科技進步與創新的稅收優惠政策范圍廣、力度大,是我們運用稅收手段促進科技進步與創新的基礎。但根據形勢的變化,應轉變觀念、解放思想,在整合現有政策資源、符合稅制改革方向的基礎上,探索進一步發揮稅收在促進科技進步與創新上的作用。為促進企業技術進步,增強其自主創新能力,更多考慮在研發費用扣除、固定資產折舊、職工教育經費列支、創業投資企業的投資抵免、捐贈的扣除、進口環節稅收等方面,實現政策的創新和突破。

2、規范財政支持與稅收優惠的邊界,發揮稅收激勵作用,避免稅收越位。引進設備與技術、加大研發費用投入等是企業增強競爭力、追求經濟效益的成本,也是市場機制發揮作用的領域,應由企業主導發揮作用,不宜通過財政支出安排或實施減免稅;基礎研究、戰略高技術、共性的關鍵技術以及節能、環保等促進經濟社會可持續發展的公共產品或服務,應主要通過規范的財政支出予以安排;稅收優惠的作用空間應主要放在激勵和引導方面,所以在稅收優惠政策手段的選擇上盡可能采用間接優惠方式,即通過加計扣除、投資抵免、加速折舊等優惠措施引導企業建立健全自主創新機制;應盡可能減少增值稅、營業稅等“中性”稅種的減免。另外,稅收優惠的條件必須統一、透明,并一視同仁,政策的內容要具有可操作性,不出或慎出增加行政審批、部門審核認定的政策,以免產生不必要的制度成本和管理漏洞。

3、符合國民待遇等世貿規則的要求。制定的稅收優惠政策應避免僅對原創性、國內自主研制開發的技術或自產產品給予優惠,應避免出臺僅適用于個別企業,妨礙公平競爭的扶持政策,如確需國家扶持的,應盡可能通過財政支出實行不具有專向性的補貼或符合特定要求的專向性補貼等方式予以實施。

四、完善企業自主創新稅收體系的建議

稅收政策應與國家產業政策密切配合,堅持“有所為,有所不為”的原則,突出政策重點,減少“撒胡椒面”式的盲目性,盡量發揮有限稅收支持政策資源的最大效能,完善同財政支持政策的配合使用,實現稅收支持政策資源的優化配置。稅收支持實施的對象即“受益人”應定位于科技活動過程和科研成果,而不是像現行的稅收支持措施那樣大多是以企業作為優惠受益人。同時,為促進企業技術進步,還要完善一系列的稅收支持措施,形成良好的稅收激勵創新機制,具體建議如下:

1、推進增值稅轉型

把生產型增值稅轉為消費型增值稅,是我國增值稅改革的方向。隨著知識經濟時代的到來,現行生產型增值稅存在的問題日益凸顯出來:一是對擴大投資、設備更新和技術進步有抑制作用。企業外購固定資產所含稅金不能抵扣,設備投資越多,不能扣除的稅金就越大,稅負就越重,客觀上具有抑制投資、阻礙設備技術更新、影響企業向資本和技術密集型產業轉型的負面作用。二是造成基礎產業和高新技術產業稅負重于其他產業,不利于相關產業的發展。基礎產業和高新技術產業多數資本有機構成較高,產品成本中長期資本投入的費用較多。企業外購固定資產所含的稅款得不到抵扣,這些產業的稅收負擔就相對較重,并使增值稅稅負在不同產業間出現不平衡。三是國產品稅負重于進口產品,不利于內外產品公平競爭。雖然進口產品在進口環節按照法定稅率征收了增值稅,但由于對國內生產的產品還存在一定程度的重復征稅因素,因而,國產品稅負重于進口產品,使國產品在競爭中處于不利地位。增值稅由生產型向消費型轉換,可以進一步消除重復征稅,有利于鼓勵投資,特別是民間投資,拉動經濟增長,有利于促進產業結構調整和技術升級,有利于提高國產品的競爭力。

2、完善鼓勵產學研結合的政策

必須借助于產學研的結合,發揮聯合效應。我們既要鼓勵企業在依靠自身技術力量的同時,通過多種形式與科研院所、高等學校開展合作,增強企業技術開發能力;也要鼓勵和支持科研院所、高等學校直接進入大中型企業或企業集團,成為企業的技術開發機構,也可以通過聯營投資、參股、控股或者兼并等方法實現與企業的聯合,促進企業逐步成為技術開發的主體。可采取的稅收支持政策有:一是鼓勵企業與其他單位(包括企業、事業單位、科研院所和高等院校)進行聯合開發,對技術要求高、投資數額大、單個企業難以獨立承擔的技術開發項目,按照聯合攻關、費用共攤、成果共享的原則,報經主管稅收機關批準后,可以采取由集團公司集中收取技術開發費的辦法。其中成員企業交納的技術開發費在管理費用中列支,集團公司集中收取的技術開發費,在核銷有關費用支出后,形成資產的部分作為國家投資,在資本公積金中單獨反映。二是企業科研機構,包括研究所、技術中心等,直接用于科學研究、科學試驗的進口儀器、設備、化學試劑和技術資料,在新的免稅辦法下達以前可以按照《中華人民共和國增值稅暫行條例》和財政部、海關總署《關于修訂“科技用品報送進口免稅”的通知》的規定,免征增值稅,并享受減免關稅的各項支持政策。

3、完善激勵人力資本開發的政策

如果說,創新是企業技術進步的靈魂,那么,高素質的人力資本,則是創新的靈魂,是實現企業技術進步的根本。為促進企業技術進步,對于人力資本開發,稅收方面的激勵措施主要包括:一是鼓勵民間辦學的稅收支持政策。鼓勵民間辦學是發展我國教育事業的一條重要途經,在我國現階段財政困難、教育經費嚴重不足的情況下,顯得尤為重要。對于企業、個人和社會團體投資興辦的各種學校和培訓機構,可對其營業收入和所得予以減、免營業稅和所得稅的優惠。二是鼓勵社會捐資辦學的稅收支持政策。對企業、個人和社會團體向教育培訓機構和科研機構的捐贈,準予其按實際捐贈額在企業或個人所得稅前列支,而不必設置允許稅前列支的最高捐贈限額。三是鼓勵企業對在職職工培訓的稅收支持政策。為適應新技術、新工藝的要求,企業培訓職工的任務繁重,適當提高允許稅前列支的職工教育費用的計提標準,已顯得十分必要。四是鼓勵個人對人力資本自我投資的稅收支持政策。一方面,實行對教育投入的直接鼓勵或照顧。在日益知識化的社會中,終生學習、接受終生教育,將成為一個人在社會中安身立命、謀求發展的必需條件,個人及被贍養人口的教育費用將成為一項重要的生計費用,并且其在生計費用中所占比重將日益提高。因此,在修訂個人所得稅法時,應將教育支出作為生計費用的一個重要組成部分,在制定扣除標準時予以充分考慮。另一方面,通過提高教育投入的回報率來激勵人力資本的自我投入。如通過對知識產權(專利權、著作權、非專利技術使用權等)轉讓所得或特許權使用費所得,予以低稅負優惠,直接鼓勵知識創新,從而達到鼓勵教育投入的目的。

4、增設低技術污染稅

在經濟增長過程中,環境污染問題日益嚴重,針對目前我國普遍存在的技術水平低、生產工藝落后、高能耗、污染嚴重且大量重復建設的現象,建議增設低技術污染稅,來引導企業改進或提高技術水平,積極倡導高技術、低能耗、高產出的新型生產方式,大力發展新技術產業,貫徹實施環保和可持續發展戰略。至于污染稅的稅制設計問題,主要包括納稅人的認定、課稅基礎的選擇以及稅率的確定等幾個方面的要求。首先,污染稅的納稅人應該是有污染物排放行為的污染性企業。其次,污染稅的稅基應該在污染物排放量、污染性企業的產量、生產要素或消費品所包含的污染物數量等幾個方面選擇,其中最適當的稅基應是污染物的排放量。再次,污染稅的稅率可以根據不同地區、不同行業污染的機會成本不同而采取有差別的定額稅率,同時稅率不能定得過高,也不能固定不變。比如芬蘭根據燃料中碳的含量超過一定的標準來征收資源稅(即環境污染稅)。另外,也可考慮對有利于減少和防止污染的投資活動給予一定的稅收和財政支持。這方面可以廣泛借鑒美國、日本、德國和中國臺灣的成功經驗。例如,美國早在20世紀60年代就對研究污染控制新技術和生產污染替代品予以減免所得稅。

5、健全有利于自主創新的稅收征管制度

一是要實行科技創新項目立項登記制度。稅務部門要與科技管理、貿工等部門協作,強化科技項目的跟蹤管理,認真檢查、督促企業所享受的稅收優惠是否真正用于科技創新事業,從而確保稅收優惠政策實施效益的最大化。二是要建立科技創新稅收優惠特別申報機制。采用簡單有效的反分割規定,防止公司為了獲得針對小企業的額外優惠稅率或其他優惠而人為將企業實體分為若干部分;對將增加的R&D支出從正常年度支出中分離,再延時申報的做法,要采取特殊的申報管理規定,防止企業利用不正當的手段騙取R&D的稅收優惠政策。三是要加強對高新技術產業稅收優惠的評估考核。實行科技創新成果的驗收、鑒定制度,稅務部門應會同科技創新行政主管部門,對稅收優惠政策的落實情況進行定期評估考核,對曾被認定的科技創新企業,如其不再從事科技創新事業,應立即取消其稅收優惠,并責令退還所享受的優惠,甚至視同漏稅行為予以嚴懲。四是要實行稅收優惠落實的分析制度。建立統計檔案,匯總納稅申報的有關信息,統計各種稅收優惠手段的數據,為建立分析模型提供數據源。要建立一套科學的監測評價指標體系,對一定時期一個地區或某一納稅人稅收優惠政策執行情況進行評價分析,監督政策的實施效果,減少稅收政策的損失。

(作者單位:福建社科院)