上海財政收支矛盾加劇

　　當城市轉型遭遇國際金融危機時，一些曾在經濟發展中掩蓋的矛盾開始凸顯而出。在這些矛盾中，財政收支的困擾正讓上海的執政者感到前所未有的壓力。
　　2008年，上海市地方財政收入2382.3億元，同比增長13.3%，財政收入總體保持較快增長，比2007年增幅31.38％。2008年，上海市地方財政支出2617.7億元，比2007年增長18.9％。在外界看來，地方財政收支嚴重不平衡的背后，折射出上海正面臨財政收支矛盾日益突出的問題。
　　
　　書記市長連嘆當家不易
　　
　　牛年春節假期剛剛過完，2月4日，上海市市長韓正在“上海市財稅工作會議”上表示：“財政是經濟運行的綜合反映。當前要充分認識在特殊時期做好財稅工作的極端重要性，立足上海經濟社會發展大局，完成今年財稅工作的目標任務。”
　　一位不愿透露姓名的上海市政府官員告訴《中國經濟周刊》，“韓市長這么為上海財政操心，是他多年擔任上海市長以來少有的，現在還有一大堆地方等著用錢呢，但今年上海地方財政收入預算增幅回到個位數（6%）已經成為了必然，怎么能不著急。”
　　與長期在上海工作的韓正相比，2007年上任的上海市委書記俞正聲對上海的財政情況的感受經歷了從“美好向往”到“深感壓力”的轉變過程。
　　1月16日，俞正聲在與上海市政協委員座談時回憶起了這種轉變。他說：“我來上海之前，曾向中央領導包括曾經在上海工作的老領導請教，上海發展中應該注意什么。有些同志和我講，上海現在的錢多的用不完，我來上海之后感覺錢是很多，但我隨后發現上海財政遇到一系列的問題，沒有我當初想的那么好，上海各類財政支出的壓力很大。”
　　在一系列財政問題中，最讓人苦惱的是上海社保基金的“入不敷出”，“這一情況已經到了出現嚴重穿底的境地，而未來二十年這一用財政收入填補社保基金窟窿的局面會越來越嚴重。”上述不愿透露姓名的官員稱。
　　
　　財政補社保基金“窟窿”
　　
　　“社保基金嚴重穿底，僅2008年上海市級財政收入為上海社保基金托底170-180億元，占到了市級財政收入的17-18%左右，而預計今年還需要增加60-70億才能把社保基金的窟窿補上。”1月6日，俞正聲在與上海市政協委員座談時稱。
　　目前，上海市級財政是上海地方財政的大頭，雖然2008年市級財政收入為1220.6億元，同比增長12.7%，但減去市級返還給區縣財稅體制改革收入基數及其他結算補助，實際可使用的市級財政收入總計為994.5億元。而170-180億元的社保基金托底占到了這塊財政支出的相當一部分。
　　記者從上海市財政局獲悉，2008年，上海市級財政支出加上結轉下年支出總計994.5元。
　　在上海市2009年預算草案中，上海市財政局把今年市級地方財政收入預算增長定為5%，把支出預算定為增長10.2%，上海市政府希望通過這樣的財政收支方式來填補上60-70億的社保基金托底增量部分資金。
　　“在未來相當長一段時間內，依靠并提高財政支出比例為上海社保基金托底的情況將長期存在，甚至會越來越嚴重，最根本的理由就是上海的老齡化問題。”俞正聲在與上海市政協委員座談時稱。
　　據“2008老齡事業發展國際研討會”公布的數據統計，截至2007年底，上海60歲及以上戶籍老年人口總數已達286.33萬人，比重接近全國平均水平的2倍；預測到2010年，上海老年人口總數將達312萬人，約占總人口的23%。這一比例直向世界第一長壽大國日本的老齡化水平看齊。2020年，上海老年人口數字將攀升至500萬，而上海老齡化發展的趨勢要到2025-2030年間才會達到高峰。
　　記者發現，目前上海的80歲以上的老年人已經到了有50多萬，占到老年人口總量的17%以上，占到總人口的差不多4%的比重，這顯示出上海不但面臨老齡化的問題，高齡的老齡化問題更是日趨嚴重，而該部分人群對于社保基金中養老、醫療費用支出巨大。
　　
　　稅費改革“困擾”財政收入
　　
　　倘若說為上海社保基金“托底”是上海財政“必須”增支部分的話，那么上海地方財政的減收因素成為上海財政收支矛盾顯現的另一重要原因。
　　上海市財政局向《中國經濟周刊》提供的文件顯示，受到國際金融形勢惡化影響，2008年下半年起，上海的鋼鐵、汽車、房地產等支柱產業市場需求由旺轉弱，證券業持續低迷，四大行業收入增幅分別下降27%、4.7%、23.2%和61.6%。
　　而記者從上海市統計局獲得的資料顯示，2008年，上海地方財政收入各大稅種增長情況如下：增值稅334.89億元，增長6.8%；營業稅763.38億元，增長6.8%；企業所得稅547.99億元，增長28.7%；個人所得稅204.89億元，增長20.9%。
　　上海財稅部門有關負責人告訴《中國經濟周刊》，所得稅是去年上海財政依然保持“兩位數”增收的主要原因，值得注意的是，企業所得稅和個人所得稅的大幅增長的原因是與增值稅、營業稅等稅收征收方式的不同，即去年上半年對2007年所得稅一次性增收造成的，這將給今年所得稅繼續增收形勢會帶來壓力。
　　不過，令上海財政局更“郁悶”的是，一邊是財稅部門面臨著減收壓力，另一邊，上海正希望采用與國際接軌的低稅賦的方式發展金融業，建設國際金融中心。
　　在企業所得稅、個人所得稅放緩的背景下，金融行業從業人員個人所得稅征收比例的調降“呼之欲出”。事實上，上海為了建設金融中心與國際接軌，吸引更多人才來滬工作，將會調降高端金融人才的個人所得稅征收比例，這一政策已經被上海金融服務辦主任方星海多次提及。
　　《中國經濟周刊》獲悉，2008年2月以來，上海一直在著手制訂《上海市推進國際金融中心建設條例》，其中將會涉及該部分內容。目前，上海在金融中心建設方面正在向香港看齊，而目前香港的個人所得稅率一律為15%，較內地要低得多。而目前內地個人所得稅采用超額累進稅率，最高稅率可達到45%。
　　上海市金融服務辦公室主任方星海曾向《中國經濟周刊》坦言：“在內地的金融行業而言，我們覺得這些金融人才的稅負可能有些過重，所以說，上海會在未來進一步降低這方面的稅負。我們希望能夠吸引更多的人才來上海工作。”
　　
　　城市建設的巨大成本
　　
　　今年1月，上海“兩會”期間，上海市市長韓正在多個場合向人大代表和政協委員“嘆苦經”。《中國經濟周刊》記者在旁聽多個小組和分組會議中，聽到不少區縣負責人或企業領導向市政府領導表示，在經濟困難的情況上，希望市政府在財政上給予支持。
　　事實上，目前上海一些區縣在財政上的困難并不為外界了解。俞正聲在與上海市政協委員座談時稱：“上海各區財政負債很重。郊區負債很大部用來分解決失地農民社會保障問題，而城區主要財政用于基礎建設配套投資，需要很多錢。有的區每年財政支出20%-30%都是用來歸還債務累息，有的區的債務已經達到該區一年財政收入的2倍。”
　　一些代表委員認為，與北京軌道交通統一2元票價相比，目前上海的軌道交通較貴，平均市民每天上下班花在公共交通上的費用達到10元左右，希望市政府進一步出臺民生政策，降低市民出行成本。
　　對于這樣想法，韓正市長表示：“目前上海已運營的軌道交通線路230多公里，每天客流300多萬，2008年收入35個億，但是僅需要返還的利息就高達28億，收入僅夠支付利息，銀行貸款的本金如何歸還，還是個未知數。”
　　1月15日，韓正市長在“上海市人大市長補充發言會議”上還特意再次給代表委員算了兩筆帳。韓正市長說：“按照規劃，上海的軌道交通1-13號線，總里程350公里，預計總投資2380億，政府至少要拿出35%近833億的資本金。在已經將1、2號線的回收資金平鋪用于新開工的線路項目資本金的情況下，現在只到位近700億元，還有200億元，我也不知道哪里來。”
　　
　　韓正市長表示：“上海近期完成了到2020年的《上海市軌道交通網絡規劃方案》，規劃城市軌道線路總長達880公里，未來還要需要投入2100億，其中60%銀行貸款，35%需要由政府支出的資本金860億，外加前13條線的資本金缺口共計1000億。”
　　
　　面對這方面的困難，上海市委書記俞正聲表示：“中央領導對于上海經濟發展很關心，并為上海的發展出謀劃策，找到了很多出路和辦法，例如建議通過采取動用銀行的貸款做項目資本金，這樣財政就能空出一部分解決其他民生和社會問題。”
　　
　　土地財政、項目稅收能否舍棄
　　
　　一位不愿透露姓名的上海市政府官員對《中國經濟周刊》記者坦言，一個家、一個城市、一個國家的財政賬本不出現赤字，關鍵在于能否做到“開源節流”，目前上海財政稅收開源工作遇到了難處，原本依賴于土地財政、項目稅收的增長模式就不再適應當前的情況了。
　　1月16日，上海市委書記俞正聲在與上海市政協委員座談時坦言：“上海經濟正處于轉型，制造業要向高水平的發展，就要摒棄原有的項目稅收。簡單地建一個工廠很容易，建一個1000萬噸的大鋼廠，有兩三年就起來了，起來之后就是幾十億的稅收，鋼廠本身還可以解決一千來人的就業，進而可以帶動幾萬人的就業。”
　　俞正聲表示：“但上海不能再靠搞這些了，經濟發展需要提高水平、提高質量、提高檔次。這種高端制造業給稅收、就業帶來的利益是不大的。例如上海的商用飛機項目，就業不會提高很多，稅收效益也趕不上鋼廠。”
　　業界人士認為，雖然上海執政者對于不為傳統的大項目稅收“折腰”達成了共識，但對于曾帶動上海財政收入若干年高速發展的土地財政是否能夠舍棄依然并不明朗，若舍棄土地財政又將如何補足財政赤字，出路也不明朗。
　　此前，上海市社科院曾發布專題報告稱，上海市的財政收入中，有25%來自房地產及相關行業，包括土地出讓收益、房地產企業營業稅和所得稅等。近5年，上海房地產開發經營所產生的稅金（營業稅及附加、土地增值稅、企業所得稅等）相當于同期上海地方財政收入的15%（未扣除上繳中央財政部分）。加之上各種規費等，房地產業所產生的稅、費和土地出讓金相當于同期上海地方財政收入的35%左右。
　　從目前的情況來看， 2009年土地財政對于上海財政的貢獻會大大降低。上海市財政局相關人士向《中國經濟周刊》提供的文件顯示，包括新增建設用地土地有償使用費、國有土地使用權出讓收支、國有土地收益基金、農業土地開發資金等8項政府性基金其在今年的收入預計“難度較大”，特別是國有土地使用權出讓收入的不確定因素較多。
　　預計2009年，上海市政府性基金收入預算僅僅為458.5億元。而以前若干年，僅僅土地出讓一項收入的金額就超過這一總計數字。