歷史視野下的縣域復興

　　郡縣制可以看成是我國從古至今，至少是春秋戰國以來最有效、最持久、因而也是最偉大的政治體制改革成果
　　在社會主義市場經濟體制和行政體制改革的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了
　　發明了郡縣制的秦國在國家競爭中勝出了，當今中國堅持郡縣制，也將越來越強大。今后只要把縣搞好了，中國的強大是不言而喻的。
　　新世紀以來，縣級行政區劃和縣級政權越來越受到重視。特別是“省直管縣”的試行，取得了良好的發展效果，擴權強縣，使縣域走向了復興之路。
　　
　　郡縣制的制度優勢
　　
　　縣作為行政區劃概念，定型于戰國時代的秦國商鞅變法時期，距今已經有2300多年的歷史。秦孝公接受商鞅的建議，廢除了夏商周遺留下來的分封制，施行郡縣制，一舉根治了諸侯割據一方，不聽中央調遣的混亂局面。可以這樣說，秦國能夠在戰國七雄中脫穎而出，最終一統華夏，經濟上靠施行獎勵耕戰、強本抑末的發展戰略，政治上就靠郡縣制。秦朝統一全國后雖然短命，但商鞅變法留下的政治及經濟改革成果幾乎是原封不動地保留下來，從漢唐到明清，莫不如是。
　　華夏的歷史已經走到公元二十一世紀。強本抑末作為一個總體發展戰略已經過時(強本即重視農業是必須的)，但郡縣制仍然有其強大生命力。郡縣制的優勢在于，縣級行政區劃內的行政“一把手”即縣令由中央即皇帝任命，這樣，就保證了中央對地方的有效控制，而且這種控制沒有多大的成本，就是派個官兒去，就能夠保證上下聯動，全國一體。相反，哪個地方的官員企圖脫離中央政權的控制，不論其職位高低，都非常困難。因為一個縣在全國范圍內非常小，秦國最初期形成郡縣制時，也分成了至少三十多個縣，以一縣之力反對全國政權是不可能的。縣的上級官員想組織縣一級聯合起來反對中央也是不可能的，因為縣級官員的任免權掌握在中央手里。
　　而從做事情的角度看，比如發展經濟、防賊防盜、抗御自然災害，縣域范圍內又可以動員起足夠的資源。所以，只要不是皇帝腐敗無能到極點，郡縣制作為一種國家體制，總是能夠確保中央政權對地方政權的有效控制。
　　在選派各級行政官員方面，咱們的老祖宗又發明了科舉制，選擇政治上和文化上的精英到縣里去做官，更使建立在郡縣制基礎上的中央集權制如虎添翼。中國自古幅員遼闊，那個時候的交通、通訊又非常落后，中央政權能夠有效駕馭這么大的國家，靠的就是郡縣制。這在自古搞城邦制的歐洲人眼里，是不可思議的。
　　清王朝倒臺后，作為其法統繼承者的中華民國沒有廢除郡縣制；中華民國倒臺后，作為其法統繼承者的中華人民共和國也沒有廢除郡縣制。這足以說明郡縣制維護幅員廣大國家統一局面的制度優勢，最起碼在華夏子孫的聚集區域內是這樣的。除此之外，我們還真是難以設計出一種制度，讓東西南北各地方差別那么大，卻能夠和諧地統一在一個國家里。
　　所以，郡縣制可以看成是我國從古至今，至少是春秋戰國以來最有效、最持久、因而也是最偉大的政治體制改革成果。作為華夏子孫，我們必須珍惜老祖宗給我們留下的郡縣制這個非常實用的治國安邦法寶。
　　
　　在建立社會主義市場經濟體制的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了
　　
　　近些年來，我國的學者和官員特別重視“制度”這個概念，表明從制度層面解決問題的發展思路已經確立，是個進步。但是要想真正設計出有效的制度來，應該從郡縣制中汲取營養。坦白地說，我們對郡縣制豐厚的文化內涵的研究是非常不夠的。
　　新中國成立以來，縣在中國政權格局中的重要地位并沒有很大的改變。但是，我們必須注意一種現象，即改革開放后，在建立社會主義市場經濟體制和行政體制改革的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了。尤其是在以工業化和城市化為核心內容的現代化過程中，縣給人的印象是主要搞農業，感覺上好像比較土氣，比較落后。因而出現了“市管縣”的行政體制，結果搞成了“市刮縣”；還有很多縣改稱“市”，或者被“管縣”的大市“管”成“區”。這樣，在當今中國政權格局中，縣的數量變得越來越少，看起來好象是發展了，其實是變得不倫不類了。
　　有個官場上流行了多年的經典“段子”：一位(地級)副市長帶團去國外考察，團員里有幾位(縣級)市長。外方的接待官員拿到名單后，丈二和尚摸不著頭腦，便問翻譯：為啥副市長當團長，市長作團員?翻譯告訴他：這位副市長是大官兒，其余的市長都是小官兒。結果，這位政治精英還是沒有徹底搞明白中國的名堂。好在他總算明白，這群包括N多市長的中國官員中，副市長官兒最大。
　　
　　重新認識縣在中國未來世界博弈中的重要性
　　
　　春秋戰國以前，我們的老祖宗不知道蒙古草原北面、帕米爾高原西面是什么樣子。當時的人們認為，天下就這么大。他們靠郡縣制統一也統治了天下。從某種意義上說，二十一世紀的世界已經進入了沒有周天子的“戰國時代”。在當今世界競爭格局中，中國如何應對?
　　發展教育、發展科技、保護環境，各個國家都要這樣做，否則就得落后。也正因為如此，這些都不是回答中國如何應對全球競爭的首要問題。中國必須回答的首要問題是：中央集權的國家體制堅持還是放棄?回答這個問題涉及的內容很深也很廣，本文存而不論。筆者的態度十分明確：中國必須堅持中央集權的國家體制。其理由也不復雜：發明了郡縣制的秦國在國家競爭中勝出了，當今中國堅持郡縣制，也將越來越強大。今后只要把縣搞好了，中國的強大是不言而喻的。
　　當今中國還比較落后，不是落后在北京、上海等大城市，歐美人都認為中國的大城市同歐美的大城市差不多。中國的落后主要表現在縣域范圍內，那里的農村在歐美人眼里同非洲差不多。用學術語言表述，中國存在二元經濟結構。這種結構是以縣城為分明界限的，即縣城是二元結構的斷裂帶。中國實現現代化，或者說趕上甚至超過發達國家，必須完成的歷史性課題就是如何把二元結構改造成城市與鄉村、工業與農業都是現代化的一元結構，也就是縣域范圍內徹頭徹尾現代化。如果能夠實現這樣的發展目標，以中國中等縣而論，2000平方公里左右的國土面積，70～80萬人口，如果縣城集中50萬左右的人口，就是一個世界范圍內的中等城市，完全可以發展出發達的教育、科技、衛生、體育等各種事業。全國兩千多個縣級行政區劃中，至少可以有1500個這樣的城市，再加上已有的大城市，只要有中央的統一指揮，在任何國家競爭中都具有所向披靡的能力。
　　
　　縣域的發展潛力在哪里
　　
　　“市管縣”在改造二元結構中并沒有顯著效果。那么縣能夠完成好這個歷史性課題嗎?應該說，歷史上郡縣制在農耕文明時代出色地做到了城鄉一體發展。如《水滸傳》中的柴進，落草梁山泊前屬于達官貴人，就是住在鄉村。大詩人陸游也到鄉村享受“豐年留客足雞豚”的美食，欣賞“柳暗花明又一村”的景致，體驗“拄杖無時夜扣門”的安寧。今天我們要從縣域范圍內把國家扎扎實實地做大做強，根本的不是靠“市”來帶動，而是把縣域蘊藏著的發展潛力充分地挖掘出來加以利用。
　　那么縣域的發展潛力蘊藏在哪里呢?只要稍加分析，不難發現，以縣域為載體的農耕文明發展了幾千年，孕育了華夏子孫取之不盡、用之不竭的發展源泉：一日勤，二日儉。用當代經濟學的眼光看，勤勞創造GDP，創造財富；儉增加儲蓄，發展就有資本。這一點早已被實現現代化了的日本和當今的中國反復證明了。
　　說到這里，補充一個郡縣制在中國以外成功的案例，那就是日本。日本行政區劃中的縣，就是從中國移植過去的，至今堅持。中央集權也被日本所堅持。當然，從小泉首相開始學美國搞地方分權已經有幾年了，還沒有看見日本有什么起色。以筆者對中國和日本的了解，國家發展狀況如何，關鍵在于集中在中央的精英之才，如何把老百姓的勤儉精神引導到推動社會發展方面去。企圖靠地方分權激發社會發展活力，無異于承認面對這么多勤勞節儉的老百姓，中央的領導能力已經到了江郎才盡的地步。當然，這并不是說在中央集權體制下，縣作為地方行政單位就要被限制得死死的。恰恰相反，建立在郡縣制基礎上的中央集權應給予地方廣闊的發展空間。
　　縣域復興必須采取切實可行的措施
　　第一，為縣正名。名不正，則言不順；言不順，則事不成。凡是所轄國土面積有一半以上是屬于農業區域的，不論現在叫“市”或者“區”，統統都可改回稱“縣”。中央已經明確，縣域是城鄉統籌發展的，也就是縣域必須有農業，而且大部分國土用于農、林、牧、漁業。但這并不防礙縣域發展第二產業和第三產業，相反會有助于非農產業發展。那些沒有足夠農業發展空間的城市才稱“市”。一般的市，比如有一兩百萬人口，在行政序列中與縣平級。準確地說，應讓全部的縣都升格到現在的地級市。所以在將來的行政區劃格局中，稱市的人口多地盤小，稱縣的地盤大人口少。
　　第二，中央直接任命縣黨政“一把手”。強化縣對中央集權的支撐作用，就要強化縣同中央的聯系。古代縣官是皇帝任命的。用圍棋術語比喻其在中央集權中的作用，叫做“手筋”。近些年老百姓經常抱怨地方官員不按中央指示辦事，說是“歪嘴和尚”把“經”給念歪了。其實他們不知道，現在的縣委書記和縣長是歸市委書記管的，中央管不到。浙江“省管縣”經驗的實質，是讓縣同最高決策層直接對接，中間無阻隔，并不意味“省管縣”已經達到最優的制度設計。相對于“市刮縣”而言，只能說是次優。縣委書記這個“一把手”要由中央組織部直接考核任命，并且黨政權力一肩挑。有人會說，中央連正縣職官員都要任命，管得太寬了。筆者認為，縣委書記掌管上千平方公里國土，幾十萬人口，非常重要，要比現在中央、省級機關中的省部級、地廳級副級和閑職重要得多。現在副職太多，很多副職是從專業技術的角度輔助正職工作的，完全可以由相關職能部門替代。從事專業技術方面的機關工作人員古代稱“吏”，不是官，應該由勞動人事部統一管理。中央組織部只要把從縣委書記到省部級正職總共不到一萬名的政治精英考核任用好，已是善莫大焉了。
　　第三，強化縣級政權的資源配置權。我國很多縣的面積和人口堪比一些小國，可以做很多事。比如進行全流域的水土整治，辦大規模企業。所以我們應該強化縣級政權的資源配置權。古代縣令的權限就非常大，保持社會穩定、經濟發展、文化教育等等都要管，可以在全縣范圍內充分調動資源。
　　在過去幾年的行政管理體制改革的過程中，縣級本來擁有的稅收、土地、工商、金融等權力，有的被分割了，有的被上收了。實踐證明，這既不利于縣域社會經濟發展，也沒有解決好中央想要解決的問題。這些權力在配置地方社會經濟發展資源方面非常重要，應該還權于縣。中央規范地方的行政行為，要靠法律和政策。只要中央掌握著縣域“一把手”的任免大權，就不怕他不按照中央的指示精神辦事。
　　第四，加強對縣域黨委政府的制度性監督。擴權強縣，在還實權于縣的基礎上，目前的一些虛權應上收到中央，并實實在在地用起來，主要有統計、審計、監察、司法等權力。即中央把配置資源的權力和責任都交給了縣委書記，但考核縣委書記用權效果的權力是由中央掌握的。這樣就能夠形成一個有效的權力運用系統。再加上其它民主監督制度，縣域黨政官員就有能力放開手腳干事。一旦他們不干事，沒有干成事，甚至是盲目張膽地干壞事，馬上就會被中央發現并受到查