強縣擴權不是“強人”擴權

　　我國縣政改革的道路，不是提升縣委書記的職級，強化“一把手”的權力，而是從制度上限制“一把手”的權力，擴大人民群眾對縣域經濟社會發展的參與權，擴大縣人大和政協對公共權力行使過程的監督和制約力度。
　　
　　中國政權的層級沿革
　　
　　建國以來，經過60年的發展，我國的經濟社會面貌發生了很大的變化。特別是經過改革開放30多年來的發展，我國區域經濟社會的發展和人口的數量及素質結構產生了巨大的變化，這種狀況說明，為了適應經濟社會發展的客觀需要，中國行政區劃醞釀變革，中國地方行政管理體制改革需要創新性突破。
　　目前，我國正在推行“省直管縣”改革，這是我國地方行政管理體制改革的重要突破，標志著地方政府管理體制將由事實上的“三級管理”，變為“兩級管理”。在現代政府治理理論中，地方政府管理層級減少的一個直接結果是政府自主權的相應擴大和政府效率的提高，同時也帶來地方行政區劃的改變。
　　自秦漢以來，我國歷朝歷代的地方政府層級基本上是在二級政府和三級政府之間循環，如秦漢、隋唐時期基本是二級政府，安史之亂后唐設道、府(州)、縣三級建制。但唐以后的五代十國仍實行州縣兩級地方行政體制。宋為路、州、縣三級。元朝有點特別，是省、路、府(州)、縣四級，元以后“省”的制度沿用至今。明仍為省、府(州)、縣三級。清朝名義上是省、道、府、縣四級，但事實上還是沿用明朝地方體制而略有損益，我國的省級區劃建制，在清朝基本確定下來而沿用至今。北洋政府時期是省、道、縣三級。國民政府時期是省縣兩級地方政府，截至1949年9月，全國最多時劃分為35個省和12個中央直轄市，有大約47個地方省級行政建制。是歷史上中國省級政府變動最多的時期。
　　中華人民共和國建國以后，1954年憲法確立了單一體制內的行政區劃。我國地方政府得到《憲法》確認的行政區劃，除個別省區設“自治州外是省、縣兩級政府”，1978年修改1975年“文革”憲法時，根據當時的實際情況規定：“直轄市和較大的市分為區和縣，自治州分為縣、自治縣、市。”這種行政區劃體制至今未變。但從上世紀80年代中期“市管縣”改革以來到20世紀末，“地級市”實際上已經形成了一級行政區劃，只是沒有得到相關的法律確認。這次我國進行地方行政體制綜合改革，“省直管縣”的行政區劃改革是一個重要內容，是對我國經濟社會發展巨變的積極回應。
　　從以上敘述可以看到，2000多年來，縣級政權一直是我國最穩固的基層政權，是我國國家統一和實行單一制國家體制的基礎，所以“縣治則國治”一直是國家治理的政治寶典，“縣官”的選任一直是經過中央政府批準和任命的，因為縣官雖小，卻事關國家社稷的安危。我國目前進行的“省直管縣”改革，目的就是強縣擴權，理順縣級區劃與“市級區劃”的關系，賦予縣級政府以更多的自治和自主權，承擔更多的經濟社會發展責任，以適應30年來縣域經濟和城市化的飛速發展、適應縣域社會對公共服務和公共產品需求快速增加的要求。
　　
　　強縣擴權不是“強人”擴權
　　
　　縣一級政權在黨和國家的機構設置中處于承上啟下的關鍵位置，而作為一縣之“首”、一地之“帥”的縣委書記，真可謂是關鍵中的關鍵，重點中的重點。縣委書記是黨在縣一級執政團隊的帶頭人，是黨在當地各級組織的領導人，是在當地群眾中黨的形象的具體代表人；縣委書記隊伍是執政治國的骨干力量，也是黨的中高級領導干部的重要來源。隨著縣域越來越受到各方關注，縣委書記“走紅”也在情理之中。近期，隨著“省管縣”模式探索展開，不少省市流行“高配”縣委書記為副廳級的做法。據報道。湖南日前提拔19位縣委書記為副廳級，廣東、四川等七省已在嘗試，海南省昌江縣委書記甚至為正廳級。有專家指出，這對縣域各項事業的發展，對基層干部的成長都有重要意義，對提高基層的執政能力，對縣域的長治久安有著戰略意義。
　　但是，強縣擴權不是“強人”擴權，隨意把縣委書記一人的行政職務提為副司局級或正司局級，而其他行政公務人員的行政級別不變，這樣做的結果不僅破壞了縣級行政區劃的穩定性，引起基層行政管理和公務員管理的混亂，而且不利于中央政府對地方政府的統一管理，打亂縣級行政建制。目前，一些地方在實行省直管縣的過程中突出提升縣委書記的行政職務，這種做法應堅決制止，以防蔓延全國，造成基層公務員思想混亂和社會的震蕩。事實上，我國公務員法規定的十二個職務和與之相對應的十五個級別中，司廳級副職對應六到八級，縣處正職對應七到十級，這就是說，縣處正職如果干的好，資歷夠，工資待遇的級別可以達到司廳副職水平，但職務還是縣處級。行政品級因人不同可以變，但崗位職務不可變，縣處級崗位和副司廳級崗位是兩個職務層級，是國家相關法律規定的，要嚴格維護法律尊嚴，不能以“官位”或隨意提高縣委書記的行政職務作為激勵其干好工作的手段，這樣做既不符合我們社會主義國家的性質，也不符合對縣委書記這一職務的政治素質要求，容易引起群眾誤解。
　　
　　縣級行政管理體制如何改
　　
　　那么，縣級行政管理體制如何改，在實現地方政府省直管縣“兩級行政區劃管理”的情況下，如何在經濟社會發展的條件下、在城市化進程中最大限度地發揮市縣基層政府的作用，就是我們必須深入研究的課題。
　　可以說，這次地方機構改革，為縣級行政管理體制改革提供了方向，一是要加強縣級政府自身建設，下決心理順縣級政府機構之間的關系，切實轉變職能，提高公共產品和服務能力，提高政府管理效率和創新能力，為縣域經濟社會的發展創造良好的行政體制機制；二是要大力推行省直管縣改革，擴大縣域自治和自主創新能力，努力培養和形成良好的基層公民參與公共政策制定和社會管理的民主氛圍，為以后擴大基層自治打下一個良好的基礎。
　　由于我國疆域廣大、人口眾多，縣域經濟社會發展極不平衡。特別是經過改革開放30多年的發展，一些縣級行政區劃已經不能適應城市化、工業化和第三產業發展的要求，縣級行政區劃和行政管理構架面臨突破和提升的客觀要求。在這次省直管縣的改革中，我個人認為，一些縣域經濟社會發展的“優等生”，可以在滿足經濟指標、城市化水平、公共服務提供能力、國際交往能力等確定標準的條件下，比如經濟上GDP達到1千億元的條件下，可以整體提升其行政區劃級別，形成地市級行政建制，從而為我國加快城市化進程的步伐，在一些發達地區形成密集的、相互支持共同發展的“城市集群”創造現實的條件。可以說，經過30多年的飛速發展，一些縣域經濟社會的進一步發展，需要更高的行政區劃和行政構架的支持。隨著我國中等及中等以上城市的擴張，必將吸納就業人口，加速農村勞動力的轉移。同樣，按照這一思路，中央政府也可以在一些GDP總量超過5千億元的特大城市，考慮設立省級行政建制的直轄市，擴大中央直管面，確保中央財政收入的穩定來源，夯實我國單一制國家體制的物質基礎，形成多個經濟發展中心。
　　我國縣級行政區劃醞釀變革和突破，是縣域經濟社會發展的必然要求，一些經濟實力較強的縣市發展受到行政構架的束縛也是客觀現實，提升行政建制勢在必行。但在目前的發展階段，我國大多數縣政改革的重點還是修煉內功，提升縣級政府管理水平，而不是盲目擴大縣委書記的權力或提高其職務級別。我國縣政改革的道路，不是提升縣委書記的職級，強化“一把手”的權力，而是從制度上限制“一把手”的權力，擴大人民群眾對縣域經濟社會發展的參與權，擴大縣人大和政協對公共權力行使過程的監督和制約力度。只有這樣，才能保證縣域社會經濟持續發展、社會和諧，保證人民心情舒暢、安居樂業。
　　生活在縣域的人口大約占全國總人口的60％左右，中國的穩定與發展，縣政改革意義重大。因此，為了實現縣域社會的科學發展、和諧發展，縣級政府的權力配置改革就要非常慎重，不能“一權獨大”，脫離基本的行政建制而提升職務級別，造成行政和人事管理上的混