縣域發展背離科學的八大表現

　　
　　縣域經濟是整個國民經濟的重要組成部分且具有重要地位，自古就有“郡縣治，天下安”。經過改革開放30年的持續快速發展，我國已進入轉變發展方式、尋求科學發展的新的歷史階段。那么，從縣域這一層面來看，什么樣的發展是符合科學發展觀要求的，什么是有悖科學的發展，確實是一個值得認真探討的課題。根據縣域經濟的特點和實際，我認為，迄今縣域發展過程中背離科學道路的問題，可以概括為如下八個方面。
　　
　　表現一：“工業至上論”
　　在產業選擇上，不顧自身條件，違背所在區域的主體功能定位，普遍把發展工業作為“立縣”、“興縣”、“強縣”的戰略。與城市經濟特點不同，我國縣一級經濟與“三農”密切聯系，主要承擔農業生產、農產品加工以及生態涵養功能。如果我國2000多個縣都來集中搞工業建設，那么誰來解決13億人口的吃飯問題？
　　目前，縣域發展面臨的最大難題是，若不發展工業，如何保證農民的增收和地方財政收入？對于農民增收，國家已出臺一系列惠農政策，但持續增收仍難有保證。由于免除農業稅，工業薄弱的縣級財政普遍困難，而上級財政轉移支付難以彌補公共支出需求的巨大缺口。
　　解決這一難題的總體思路應當是，在保持縣域承擔的主體功能的條件下，不斷增大上級財政對縣域的轉移支付規模（“省縣直管”是一個有益的嘗試）；同時，鼓勵縣域因地制宜，適當發展本地具有比較優勢的特色加工業及城市配套服務型產業。
　　
　　表現二：“重大輕小、重外輕內”
　　從發展主體上，重視大企業、大項目以及引進外來投資商，而對中小企業、有特色的項目以及縣域內本土成長的企業，缺乏應有的關注和政策扶持。一般來講，由于縣域產業配套環境和能力的限制，縣域經濟發展的主體必然是大量的中小企業。積極發展有專業化特色的中小企業集群，有利于較快提升縣域產業競爭力，壯大縣域經濟規模。
　　縣域經濟加快發展有賴于大力吸引外來投資，但必須注意處理好培育本地企業和引進外來投資的關系。本土企業的成長較慢，卻容易形成地方網絡，產業的根植性較強；引進企業可以帶來資金、技術和管理經驗，但外來企業比重過大，也會帶來“蜂群”式遷出的風險。我國東南沿海一些地區外向型經濟出現的問題，應當認真總結汲取經驗教訓。
　　
　　表現三：濫占耕地，濫設開發區
　　在工業用地上，大量占用良田耕地，對招商項目用地控制不嚴，不注意集約使用，很多縣特別是經濟發達的“百強縣”，已過早出現土地資源的短缺，在耕地“占補平衡”中“占優補劣”，良田比例不斷萎縮。同時，縣域范圍內設立多個各類開發區（甚至各鎮都有），經過清理后仍有不少違規建設的開發區（或產業園區，也有的叫“工業集中區”），而且規劃面積少則幾十平方公里，多則上百平方公里，土地資源的破壞和浪費現象嚴重。
　　土地集約使用，工業項目向園區集中，這是縣域科學發展的重要內涵，這可以通過人均耕地指標的變化、單位用地投資強度、單位土地產出率等指標進行控制和檢驗。不僅要嚴格限制占用耕地，還要通過清理或整合，減少開發區數量，同時，鼓勵產業園區建設多層標準廠房，最大限度地利用已有空間。
　　
　　表現四：全民招商，競相讓利
　　在招商引資上，動員全民招商，從政府到企業，從主管招商部門到其他黨政部門，分解招商指標，提出獎懲要求；為爭取投資商落戶，在地價、稅收、水電氣供應等方面，與其他地區競相開展“讓利”優惠。這種在招商引資中競相出讓利益或好處給投資商，以爭取外資的“讓利競爭”的行為，不僅會損害國家和地區利益，而且與企業的削價競爭相似，它是一種初級的、低層次的競爭模式。
　　新的歷史時期，不能再繼續延續這種“讓利競爭”模式，應當向“服務競爭”模式轉型，即通過縣域綜合服務水平的競爭來吸引投資者。特別是東部沿海發達的縣應成為率先轉型的典范，要按照科學發展觀的要求，提升引資質量，更多地在服務水平上、在創設良好的投資環境上下功夫。由“讓利競爭”向改善綜合環境的“服務競爭”轉變，是我國縣域經濟發展提高層次、走向成熟的趨勢和要求，也是縣域科學發展的根本體現。
　　
　　表現五：不重視自主創新和知識產權保護
　　縣域發展中的不科學表現，還在于發展的動力主要來自資源和投資驅動，而非創新驅動。也就是長期依靠高投入、高消耗、高排放來取得經濟高增長，依靠低廉勞力、低價格和多數量的加工貿易獲取出口外匯收益，不重視科技投入和知識產權保護，甚至縱容制假、販假。
　　從根本上看，我國經濟和工業化的驅動要由資源、資本驅動，轉向包括觀念、技術、制度在內的創新驅動，尤其要增大技術創新對經濟增長的貢獻。
　　
　　表現六：不重視“兩型社會”建設
　　縣域經濟發展背后所忽略的資源和環境代價問題，既是我國傳統發展模式的路徑依賴形成的，也是現行體制機制不完善不健全所造成的，還有工業化推進階段認識局限性等原因。國外早期形成的一些發展誤區迄今仍然存留在我們社會中，比如，過于偏重物質財富的增長而忽視社會的全面發展，把發展簡單地等同于經濟增長；把資源耗減和環境損害及其修復看作是獨立于經濟增長之外的活動，而不是應扣除的成本。這種發展觀導致的后果是，經濟資本大量增加，而自然資本大量損失；經濟發展長期循著“資源—產品—污染排放”的線性模式運行。國內外經驗均已表明，這種發展是不全面、不協調、不可持續的。
　　
　　表現七：政府職能缺位和錯位
　　在政府職能上，主要體現在職能的缺位和錯位。縣域政府承擔了許多本該由市場或企業主體來做的事，如招什么商、選什么項目、如何營銷，都有政府部門參與其中。而對政府最需要關注的如何為本地居民提供優質的公共服務和改善民生問題，卻沒有給予應有的重視，以致縣域范圍內出現許多的群體性社會事件，社會沖突問題加劇。
　　要按照中央提出的“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，明確政府的職能配置，擺正縣域經濟中市場與政府的關系。現階段的縣域經濟發展中，政府最重要的職能應當是，著力創造良好的發展環境，不斷提升縣域居民的生活水平。特別是重視提高政府行政服務的質量和水平，健全法規制度，規范市場行為，完善基礎設施和公共服務，增加當地居民就業和農民的收入。
　　
　　表現八：缺乏科學的規劃和評價體系
　　縣域發展中的不科學還表現在，發展目標定位、思路和措施往往比較隨意，常常因領導人變動而改變，經濟工作盲目性大，缺乏前瞻性和全局意識，上級對縣域領導的政績考核缺乏科學的評價體系。前些年，國家有關部門和一些社會學術團體根據各自確立的不同指數體系，每年對全國2000多個縣進行測評，并公布前100個縣，即所謂“百強縣”評選。這些測評主要是采用地區生產總值、地方財政收入、固定資產投資等指標，沒有反映出各地在節能降耗、環境保護、民生改善等方面的狀況，在一定程度上對縣域發展造成誤導。
　　科學發展的前提是要有科學的規劃和決策。在規劃方面，要避免唯領導意志為上的傳統做法，聘請有關專家制定符合未來發展趨勢和地方實際的縣域發展規劃。同時，要改進對縣域領導政績的評價體系。評價體系要全面體現新時期科學發展觀的要求，尤為重要的是，將資源節約、環境影響、節能減排、民生改善、社會和諧等目標和責任，與GDP增長、財政收入增長等目標，同時納入地方政府的政績考核體系，并增大前者在評價體系中的權重。（作者為中國社會科學院工業經濟研究所研究員、博導）