責任政府：棚改新區成功的關鍵

　　如果僅僅停留在把棚戶區改建成新區，把棚戶區居民變成新區居民，而不解決居民的就業及其他一些民生問題，就有可能是“新瓶裝老酒”，那政府的完整責任就沒有盡到?；蛘哒f，仍會存在缺位和失位的風險。
　　
　　住房問題被喻為四大民生問題之首。當前，住房救助制度仍不完善。遼寧在認真分析和總結當地歷史傳統以及特殊的省情的同時，根據遼寧老工業基地住房困難的特點，著重棚戶區改造，抓住了民生之本。
　　
　　責任政府是保障民生不可或缺的要素
　　
　　在遼寧棚改過程中，政府擔當了主要角色，承擔了主體責任，發揮了主力軍作用。可見“責任政府”是遼寧棚改實踐的關鍵概念，也是遼寧棚改成功的要素。
　　無論古今中外，放任自流的“無責政府”和承擔無限責任的“全責政府”都是鮮見的。特別是現代社會，無論是理論研究還是應用性的公共政策研究，關于政府責任的界定，都是因時、因空、因人(社會關系)等多重因素復雜作用下產生的結果。政府的資源是公共財政，且總量有限，因此，如何明確界定政府的救助責任和確定財政的救助支出比例，是當前社會關注的熱點。
　　根據國內外的經驗，社會救助的內容越多、范圍越廣，“搭便車”的概率就越高，“責任政府”的責任界定也就越難，財政投入的合理性評估也就越復雜。另外，大多數國家的社會救助標準和范圍基本上遵循只增不減(縮)的單向發展路徑，和經濟發展的景氣程度并不同向。特別是在經濟景氣度下降的時期，剛性不變的社會救助支出不僅會成為政府財政的重負，也容易成為社會成員滋生不滿的根源。因此，在履行社會救助職責時，就應當充分考慮當地經濟發展景氣度，增加面對各種環境變化的可調控空間。在制度設計和實施中，實現政府責任與政府效率的統一。
　　在萬千棚戶區居民歡天喜地喬遷之后，政府的責任順理成章發生了轉化，從以往物質的投入轉向更多精神關愛，而社區建設無疑是主要的平臺。統一且功能完善的社區服務設施，將為新區的后續發展奠定堅實的基礎。然而，一個不容忽視的事實是，政府在角色轉換之后，并不意味著一走了之，或是放手不管。實際上，政府在新區建成后的責任更重了，如果僅僅停留在把棚戶區改建成新區，把棚戶區居民變成新區居民，而不解決居民的就業及其他一些民生問題，就有可能是“新瓶裝老酒”，那政府的完整責任就沒有盡到。或者說，仍會存在缺位和失位的風險。
　　
　　在棚改新區建設完成后，政府的責任更多應該是對居民的能力建設
　　
　　由于歷史的原因，棚戶區居民的年齡構成、文化程度、職業技能在選擇就業時處于相對或絕對的弱勢。因此，政府在解決住房問題之后所面臨的最大、最迫切的任務就是如何合理解決這些居民的就業問題。在解決就業方面，注重對下崗職工和城市貧困居民施行合理社會救助的同時，應當把促進就業也納入其中，保證下崗職工和當地貧困群體的就業需要。
　　
　　當然，這樣并不能解決所有棚改新區居民的就業需求。政府能夠在很短時間內把住房建好，卻不可能采用同樣的方式、在同樣短的時間內解決所有就業問題。因此，就業和社會救助作為棚改新區將長期存在的民生問題，政府對此絕不能怠慢。以目前來看，嘗試通過培訓提高居民的擇業技能，以期提高棚戶區居民在就業市場上的競爭能力，能夠取得一定效果。但是，從長遠來看，這還只是良好的開端。
　　在棚改新區建設完成后，政府的責任更多應該是對居民的能力建設。在此問題上，將原有的經驗一成不變地運用于實踐，如常見的各種類型的技能培訓，并不會產生特別理想的結果。由于現有就業市場隨經濟形勢的變化而變化，加之棚改社區居民能力上的局限，單一的技能培訓只能解決一時之需，甚至有可能形同虛設。為此：政府今后的任務應是針對此類對象制定能力建設規劃，并拿出專項資金用于能力建設項目，如果沿用以往那種臨時性、突擊性、隨意性的培訓，其效果可能就將大打折扣。
　　能力建設，不能局限于技能的培訓，而應該是對棚改新區居民綜合素質的一種培養，包括生活方式、習慣、技能、態度、心理等方面的一種全方位的影響和介入，通過社區建設的各種活動逐步吸引新區居民，并由此達到提高素質和能力的目的。由于棚戶區居民所固有的一些社會特質，能力建設的最大收獲大多停留在生活習慣的改進和精神面貌的改變上，擇業能力并不會相應提高。另外，由于棚改新區居民大多屬于老弱群體，在職場競爭中沒有優勢，所以社會救助的介入是必然的結果。這也就意味著政府在解決了住房之后，要承擔更為艱巨的保障責任。實際上，政府在面對此類群體時，不同階段有不同的責任。遼寧營口“A型模式”較好地把政府和社區的責任做了分工，取得了非常好的管理效能，值得肯定和借鑒。
　　可以預期的是，新區居民的群體特征存在一定的剛性和不可逆轉性，有相當一部分人要通過社會救助解決其生活問題，這也是棚戶區改造后不得不面臨的一個實際困難。作為社會保障的最后一道防線，社會救助是調和不同群體利益關系，促進不同收入階層和諧共處，構建社會主義和諧社會的基礎制度和民心工程，也是責任政府必須支付的和諧成本。關于責任政府在構建和諧社會的安全網進程中的制度安排，說到底是責任政府的定位問題。責任政府定位準確性和穩定性問題，也成為社會救助制度在構建社會主義和諧社會的歷史進程中能否保持持久蓬勃生命力的關鍵因素。
　　
　　遼寧的棚改新區模式有可能是未來發展的必然選擇
　　
　　從現階段來看，我國社會迄今尚未就建立棚改新區保障制度達成共識。盡管這項制度在一些已廣泛開展棚戶區改造的省份中，發揮了非常重要的作用，但是，要使之成為一項全國性的制度還有待于進一步的努力。雖然從理論上說，社會保障是工業化的產物。但在現代社會中，社會經濟風險的成因早已超越了傳統工業化的范疇，而與市場的影響緊密相連，加上環境和災害等因素，經濟承受力較差的城市居民實際上跌入貧困陷阱的風險更大。一項好的制度必然是可預期的，以往的救助制度本身的不確定性和模糊性，將會大大減弱傳統制度在維護社會穩定方面的作用。所以，類似遼寧的棚改新區有可能是未來發展的必然選擇。
　　把棚戶區貧困人口遷移到樓上，畢竟不是政府的終極目標。對本處于勞動年齡階段的下崗失業人員，還是要通過各種措施保證這些有勞動能力，但在勞動力市場上缺乏競爭能力的“就業弱勢群體”最起碼的生活需求之后，以更加積極、更有效的城市扶貧政策使他們盡快走出低保制度的“保護圈”，回到社會一致認同的以勞動謀生的正常的生活軌道上去。
　　總而言之，把生存權、健康權、勞動權、受教育權、居住權和資產擁有權整合在一起，而且使它們在社會保障制度和個人發展的框架中相輔相成地互動，讓公民的社會權利得到保障，基本生活需求得到滿足，老百姓的困難被消除，才能形成良性循環。
　　
　　本專題調研組成員：人民論壇雜志社總編輯賈立政；國家行政學院公共管理教研部原副主任、教授劉熙瑞：清華大學公共管理學院教授劉慶龍；民政部政策研究中心研究員任振興；中共中央編譯局當代所副研究員王勇兵；人民論壇雜志社文化專題部副主任徐文景；人民論壇雜志社記者楊軻；人民論壇雜志社記者武