“公共管理模式”的中國變革

　　編者的話
　　我國公共管理模式與西方發達國家相比，存在著哪些不同?如何針對中國的現實國情，探索出具有中國特色的公共管理模式?為此，本期“中國模式與新理論”欄目，人民論壇雜志社邀請國家行政學院和中國人民大學的3位專家就相關問題進行了討論。
　　
　　特邀嘉賓
　　國家行政學院公共管理教研部教授 劉熙瑞
　　國家行政學院法學部教授　任進
　　中國人民大學公共管理學院　劉金程
　　
　　中國公共管理的基礎理論
　　劉熙瑞
　　
　　群眾不但參加選舉，還要參加管理；不但有間接民主，還要有直接民主：不但有政治民主，還要有經濟民主。這樣的公共管理體制，就是中國特色社會主義的公共管理體制。
　　在世界范圍內對“中國模式”的討論日益深入的情況下，關注中國公共管理的基礎理論尤其有重要意義。這個理論有它自己獨特的東西，起碼包含三個方面內容：首先是它的人性假設，其次是它對人民群眾作用的看法，再次則是如何處理政府與人民群眾的關系。不把握這些，無從了解中國公共管理體制的真諦。
　　
　　在公共管理中始終堅持黨的領導作用和政府組織作用的根源，是我們政府保持對社會較大調控力的依據
　　從人性假設上說，我們并不贊成簡單的“經濟人假設”。我們知道，西方很多學者，特別是新公共管理學派的學者，是以“經濟人假設”為前提和基礎的。他們認為，人都是自私的“理性”人，知道怎樣達到自己利益的最大化，因此，社會制度就必須保證每個人都最大限度地為自己利益奮斗，“只要每個人都為自己了，客觀上就是為社會了”。這實際上信奉的仍然是“社會達爾文主義”。當然，這里也有尊重個人權利、最大限度調動個人積極性的好處，但這種建立在絕對“物競天擇、適者生存”基礎上的“動IA8SSe8cwOokz6ouTM44gg==物”法則，搬到人類社會生活中，就是“市場原教旨主義”，它顯然會有很大的弊病。由撒切爾主義發展來的所謂“新公共管理”思潮，無疑有市場原教旨主義很深的蹤跡。而“華盛頓共識”就是其集中表現。
　　在人性假設上，我們則強調“后天環境決定論”。“人的本質并不是單個人所固有的抽象物。在其現實性上，它是一切社會關系的總和。”(馬克思)如果硬要表述現實中的所謂“人性”的話，那么我們則認為它除了有動物性中自私的一面以外，同時也還有人的社會性一面，而社會性可能更是人的基本存在。亞里士多德說的人“無論如何是社會的動物”可為此做注腳。這一點，達爾文本人也是一直強調的。他在《人類的由來》一書中，曾反復討論，人除了在自然選擇中有個體的進化外，更主要的還有物種間競爭導致的“種”的進化。他曾討論，人在與許多動物相比中有明顯的弱點，但這些弱點也許正是他的最大財產，因為正是這些弱點使得個人與個人之間必須保持一種高度的“合作關系”，因而導致了人類社會的形成——這是使人能適應和成功的最主要原因。他在研究人類的社會道德時也強調，正是這種“合作關系”構成了人類的“社會本能”以及在此基礎上生成的“道德觀念”。我認為，這一點是我們必須特別強調的。因為正是這一點，否定了西方某些人的理論基礎，從而也否定了由這理論導致的某些社會制度。有人漠視達爾文的上述思想，不僅是對達爾文的否定，也是對歷史事實的背叛。對于我們，則決定了我們對人類公共利益和公共精神的肯定，對社會和社會各個系統總體效益的追求，以及對人的組織觀念和社會組織力的倍加重視。這正是我們在公共管理中始終堅持黨的領導作用和政府組織作用的根源，是我們政府保持對社會較大調控力的依據，也構成了我們中國公共管理有別于西方某些國家公共管理的基本特征。
　　與此有關的是如何評價人民群眾的地位和作用。我們從歷史唯物主義出發，始終堅持人民群眾是歷史的創造者，是歷史和社會的主人。這是因為，首先，他們是社會的絕大多數，構成了一切社會的現實基礎；其次，凡是社會的每次變革，都是因為他們忍受不了原來的秩序而實現的；再次，任何新的生產方式，也都是因為他們以最大實踐者身份提供了素材和生產力基礎，才推動和創造出來的。因此，我們一貫相信人民，依靠人民，戰爭年代如此，改革開放時期同樣如此。我黨提出的科學發展觀，就是強調“以人為本”的，其內涵就是“發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享”。十七大確立的建設服務型政府的目標，也同樣基于這樣的考慮。
　　
　　我們信奉的是人民權利的徹底實現，是“從群眾中來，到群眾中去”，黨與政府想的，就是群眾想的，群眾的要求和目的，就是黨和政府的要求和目的
　　
　　西方許多國家的意識形態，沒有“以人民作根本”的概念，也不強調建設服務型政府。當然他們講民主，但在給人民政治權力的同時，也特別強調私有財產制度的基礎作用，從這個意義上說，是講以“資”為本。所以他們推崇代議制，“代”人民來“議”，而不可能接受馬克思主義確立的“代表制”。鄧小平提出的社會主義的本質是“解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕”，由生產考慮到了分配，其中也包含了所有制因素。這樣從根本上確立人民的主體地位，與西方某些國家的公共管理自然有不同。
　　最后則是如何處理政府與人民群眾的關系。這方面，我們也有自己的認識。某些西方理論家出于“政府是必要的惡”的判斷，在不信任政府的同時，強調公民自治，強調公民社會與政府、公民社會各組織間通過利益博弈而達成共贏。所以在他們眼里，最理想的狀態是共同治理，是“善治”，是政府能最大限度地“回應”并促成與社會的“合作”。這實際上是“兩元”或“多元”思考問題的方式，與我們國家的代表制理論，講一元、和諧、融和不同。
　　當然他們要造成的回應與合作局面，比起我們過去的高度集權體制、有政府無社會狀態，肯定要好得多，應該說也是前進了的。但作為理想狀態，作為我們追求的目標，卻是遠遠不夠的。我們信奉的是人民權利的徹底實現，是“從群眾中來，到群眾中去”，黨與政府想的，就是群眾想的，群眾的要求和目的，就是黨和政府的要求和目的。兩者達到高度的統一，這就叫“融和主義”。因此，群眾不但參加選舉，還要參加管理，包括決策、執行、監督、救濟；不但有間接民主，還要有直接民主；不但有政治民主，還要有經濟民主。這樣的公共管理體制，就是中國特色社會主義的公共管理體