析監督法框架下的質詢制度設計及完善

　　2007年1月1日起施行的監督法，第一次對各級人大常委會的質詢權作出了規范化、程序化的規定。研究并探討監督法框架下的質詢權，對進一步做好人大監督工作具有一定意義。
　　
　　一、監督法框架下的質詢制度設計
　　
　　（一）定位設計
　　我國近現代意義上的質詢，最早可以追溯到辛亥革命。辛亥革命勝利后，以孫中山為首建都于南京的中華民國臨時政府，仿效西方資產階級三權分立制度制定了具有憲法性質的根本大法——《中華民國臨時約法》，1912年3月11日公布實施，其中在第三章第十九條參議院之職權第九款規定，參議院“得提出質問書于國務員，并要求其出席答復”。這里的“質問”，也即我們現在通常所說的質詢。新中國成立后，1954年憲法規定了質問制度并由1954年全國人大組織法對質問的程序作了明確規定。1975年憲法刪去了有關質問的規定。1978年憲法和1979年地方組織法將質問改為質詢，這樣改，是因為“從中文的詞義上看，質詢比質問要緩和一些，嚴厲程度要低一些。這幾部法律的立法原意也是這樣考慮的。”[1]現行憲法即1982年憲法沿用了質詢的提法。其他諸如地方組織法、代表法、預算法等也都對質詢作出了規定。2006年8月，十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過的監督法，設專章第一次對各級人大常委會質詢案的提出和處理作出了規范化、程序化的統一規定。之所以制定各級人大常委會的監督法，是考慮到按照憲法有關規定，對“一府兩院”工作實施經常性監督的職權是由人大常委會行使的，監督法將調整范圍確定為人大常委會的監督工作，體現了立法著眼于現實需要，立足于解決實際問題，使各級人大常委會的監督更具針對性。
　　關于監督法所規定的質詢，有學者認為，“人大常委會的工作監督，從內容上看，主要是上述三個方面（指專項工作審議、計劃和預算監督、組織執法檢查）；從形式上講，除前面已經提到的這些形式外，還有詢問和質詢、組織特定問題調查委員會、審議和決定撤職案，等等。”[2]這樣的表述，似乎在語義上就將質詢等幾種監督形式放在了相對次要的位置。又如監督法實施以后，全國人大常委會出臺的2007年、2008年監督工作計劃，其具體安排均只包括聽取和審議專項工作報告、計劃和預算執行情況監督、法律實施情況的檢查、規范性文件的備案審查四個方面，工作計劃通篇沒有諸如積極支持人大常委會組成人員提出質詢案等提法，這從一個側面反映了全國人大常委會對提質詢案的一種態度或者說是一種導向。各地方人大常委會往往也參照全國人大常委會的做法，制訂的監督工作計劃僅包含上述四種監督形式。還有人大工作者更為明確地指出：“監督法規定了七種監督形式，并將詢問和質詢、特定問題調查、撤職案的審議和決定作為非經常性的監督形式進行了規范。所謂非經常性，是相比較于聽取和審議專項工作報告、計劃與預算監督、組織執法檢查、規范性文件的備案審查這四種經常性的監督形式而言的，意味著這三種監督形式在人大監督工作實踐中不被經常地運用。”[3]
　　由此，關于質詢的定位，我們可以得出以下結論：
　　1. 從憲法對質詢的制度設計上看，質詢是各級人大代表和人大常委會組成人員所享有的由憲法予以規定和保障的一種憲法權力。在人代會和人大常委會會議上，受質詢機關作出答復，是憲法所規定的受質詢機關的憲法責任。
　　2. 質詢雖然是人大代表和人大常委會組成人員的個人行為，但其性質是人大常委會行使監督職權的方式之一，是人大常委會監督權的一種獨特運行方式[4]。其行使的后果最終歸屬于人大及其常委會，因而是各級人大及其常委會的一種非常重要的權力，是各級人大及其常委會對“一府兩院”實施監督的一種非常重要的形式。
　　3. 無論是從認知上看，還是從實踐上看，質詢都是監督法規定的七種監督形式中不被經常運用的或者說是被弱化了的監督形式之一，其在實際運用中所發揮的效能與其由憲法規定的地位難以匹配。
　　
　　（二）功能設計
　　綜觀各國關于質詢權的功能設計，其積極作用大致包含以下幾個方面：一是使議員知情知政，了解政府施政的基本情況。學者公認獲取情況是質詢的基本功能。二是對政府進行必要的監督。質詢盡管是一種消極的監督方式，但代表選民意志的議員提出質詢，批評或者指責政府的違法行為或者不當行為，能促使政府改進其工作，保障公民的合法權益。三是通過質詢可以知曉政府尤其是其組成人員的施政理念、施政能力，從而決定是否繼續支持或者提出罷免政府及其組成人員。四是通過質詢過程中正反意見的較量和比較，可以深入研究重大問題的利弊，有利于形成正確的或者利益最大化的處理公共問題的決策。五是為公民、議會、政府搭建進行溝通交流的平臺，緩和社會矛盾。六是充當政黨斗爭的工具，質詢政治化能揭示執政黨和反對黨之間在治國理政上重大的、深刻的政治分歧，判明責任的歸屬。七是真正代表人民利益的政黨可以通過質詢抨擊時弊，提高人民的覺悟 [5] 。
　　從我國對質詢的規定以及黨和國家領導人關于制定監督法的指導思想、立法原則、重要意義的論述看，我國質詢權的功能主要表現在：
　　1.獲知“一府兩院”的工作情況和其他有關情況，保障人大代表和常委會組成人員的知情權。
　　2.通過提出問題，對“一府兩院”的工作提出批評和改進意見，促使“一府兩院”更好地了解自己工作所存在的缺點和錯誤，明確改進工作的方向和措施，提高工作效率和工作水平。
　　3.在根本目標一致的前提下，通過質詢和答復的互動，加深人大代表、常委會組成人員與“一府兩院”的相互溝通和理解，共同圍繞黨和國家的工作大局做好工作。
　　4.質詢權的有效、正確行使，可以成為解決某些重大的、尖銳的社會問題或者矛盾的途徑之一，有利于科學發展和和諧社會的建設。
　　有人大工作者認為，人大的監督權是一種綜合性的權力，可以由三個方面的具體權力組成：一是了解權；二是處置權；三是制裁權。質詢屬于其中的了解權。筆者認為，從目前監督法和其他法律法規的規定，以及其實際上所起到的作用來看，質詢在實質上從屬于了解權的范疇，但這無疑弱化了其應有的功能，不利于人大監督工作的開展。
　　
　　（三）程序設計
　　1.質詢案的提出。監督法第三十五條規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。質詢案應當寫明質詢對象、質詢的問題和內容。”這條規定對提出質詢案的有權主體、提出質詢案的法定人數、提出質詢案的形式以及質詢案文本的撰寫要求等作出了較為詳盡的表述。
　　需要說明的是，1982年憲法第七十三條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會會議期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。”地方組織法第四十七條也規定：“在常務委員會會議期間……常務委員會組成人員……可以向常務委員會書面提出對本級人民政府、人民法院、人民檢察院的質詢案。”憲法和地方組織法都將提出質詢案的時間限定在會議期間，由于憲法、地方組織法和監督法的效力層級不同，因此，有關質詢案提出的時間要求，盡管監督法沒有作出明確規定，但仍應當按照憲法和地方組織法的規定，由有權主體在常委會會議期間提出。
　　
　　2.質詢案的決定。監督法第三十六條規定：“質詢案由委員長會議或者主任會議決定交由受質詢的機關答復。”這是一種排他性的規定，賦予了委員長會議或者主任會議對質詢是否成立的決定權，而受質詢機關可以拒絕答復未經委員長會議或者主任會議決定的質詢。
　　3.質詢案的答復。監督法第三十六條規定：“委員長會議或者主任會議可以決定由受質詢機關在常務委員會會議上或者有關專門委員會會議上口頭答復，或者由受質詢機關書面答復。在專門委員會會議上答復的，提質詢案的常務委員會組成人員有權列席會議，發表意見。委員長會議或者主任會議認為必要時，可以將答復質詢案的情況報告印發會議。”第三十八條規定：“質詢案以口頭答復的，由受質詢機關的負責人到會答復。質詢案以書面答復的，由受質詢機關的負責人簽署。”這些條款對受質詢機關答復的形式、答復的場所、由誰來答復以及是否將答復質詢案的情況報告印發常委會會議作出了明確規定。
　　有學者指出，受質詢機關按照委員長會議或者主任會議決定作出答復時，要求口頭答復的，必須由受質詢機關負責人到會答復；書面答復的，應當由受質詢機關負責人簽署。這里的“負責人”，包括受質詢機關的正職領導人和副職領導人，不包括其下屬機構的領導人。在專門委員會會議上口頭答復的，提出質詢案的常委會組成人員有權列席會議，發表意見。這里的“發表意見”，通常應針對受質詢機關的答復中不清楚的問題，提出要求進一步答復的意見，或者對答復是否滿意發表意見，一般不宜提出質詢案沒有涉及的新問題要求答復。如果提出新的問題，實際是提出新的質詢，應當依法提出新的質詢案[6] 。
　　這里有一個值得探討的地方。監督法規定了受質詢機關答復質詢的場所是常委會會議或者專門委員會會議。那么，受質詢機關在常委會會議上答復質詢和在有關專門委員會會議上答復質詢有什么不同？委員長會議或者主任會議作出在哪個會議上答復的決定的標準是什么、意義何在？既然常委會會議或者有關專門委員會會議聽取了受質詢機關的答復情況，能否也賦予常委會組成人員或者專門委員會組成人員對受質詢機關的答復進行滿意度表決的權力？
　　4.質詢案答復后的表決。監督法第三十七條規定：“提質詢案的常務委員會組成人員的過半數對受質詢機關的答復不滿意的，可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復。”這條規定包含有兩層含義：
　　第一，表決程序。受質詢機關在對質詢作出答復后，提質詢的常委會組成人員滿意不滿意，有多少人滿意，不能口頭上說了就算，而應當提請提質詢案的常務委員會組成人員對該答復是否滿意進行表決，滿意過半數才能通過。
　　第二，表決后的處理。對答復表示滿意的，則該質詢案到此終結；不滿意的，提質詢案的常委會組成人員可以提出要求，經委員長會議或者主任會議決定，由受質詢機關再作答復。
　　
　　二、監督法框架下的質詢制度完善路徑
　　
　　“質詢”從表面上看也是行使知情權，但實際上多是對不適當行為包括違法失職行為提出質詢案，對被質詢者是一種帶責成糾正不適當行為的監督方式[7]。通常意義上的知情權，完全可以通過詢問、視察或者專題調查研究、執法檢查等其他的方式來解決。正確適用質詢這樣一種帶強制性糾正不適當行政行為的監督方式，可以使人大常委會有效行使對“一府兩院”的監督職權。但時至今日，各級人代會、人大常委會會議上很少出現質詢案，這與質詢制度的不完備、不科學有較大關系。完善監督法框架下的質詢制度，需要做的工作有很多，筆者認為，主要應從以下幾個方面著手：
　　
　　（一）解決法律上的沖突問題
　　主要表現在對“兩院”的質詢缺乏憲法依據。現行憲法第七十三條規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務委員會組成人員在常務委員會開會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院或者國務院各部、各委員會的質詢案。受質詢的機關必須負責答復。”該條沒有規定對“兩院”可以提出質詢案。而地方組織法第二十八條、監督法第三十五條都規定有權主體可以提出對“兩院”的質詢案。之所以超越憲法的規定，是因為對“兩院”工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等進行監督，關系改革發展穩定，關系人民群眾切身利益，社會普遍關注，有其現實的存在意義。但是，一方面，從法的效力層次的一般規則看，在我國整個法的效力層次體系中，憲法是具有最高效力的，不僅是僅低于憲法的法律，而且所有其他法的淵源的效力都要服從憲法、遵守憲法；另一方面，依法治國，建設社會主義法治國家，也要求我們尤其是作為立法主導機關的人大及其常委會，更要依法辦事。胡錦濤同志曾多次強調要樹立憲法至上的思想，維護憲法權威，保障憲法實施。因此，有必要盡快修訂憲法中有關質詢對象范圍的規定。其他如全國人大組織法、全國人大議事規則等法律法規關于質詢的規定，也都應當及時修訂，規范一致。
　　
　　（二）合理設置提質詢案和受質詢機關答復的時間范圍
　　關于提質詢案的時間。憲法和地方組織法都規定提出質詢案的時間只能是在代表大會或者常委會開會期間。這樣規定，難免會造成質詢本身所具有的簡便性、經常性、針對性、互動性的特點被制約，畢竟一般情況下常委會會議是兩個月才召開一次。另外，一個質詢案從醞釀、提出、決定、答復到終止，不是一次常委會會議的三五天時間可以全部完成的。提出質詢案，一般情況下說明提出的問題還比較尖銳，由此其經過的時間可能長達數月。實踐中已經出現的質詢案所經過的時間也說明了這個問題。既然質詢案的決定權在實際上歸屬于委員長會議或者主任會議，而委員長會議或者主任會議一般每月至少舉行一次，必要時還可以臨時召集，本著實事求是、一切從實際出發的原則，建議賦予有權主體有隨時提出質詢案的權力。
　　關于受質詢機關的答復時間。無論是刑事訴訟、民事訴訟還是行政訴訟，法律都規定了關于時效的概念。雖然在不同的法律部門中時效的含義不同，但大致都體現了對公民權力和權利的保障、對公共資源的節約，體現的是公平與效率相統一的原則。超越時效的規定，有關主體必須承擔相應的法律后果。時效實際上就是關于時間的規定。監督法對受質詢機關的答復時間沒有作出明確的規定，不能不說是監督法制定中的一個硬傷。沒有時間規定，必然造成低效率或者是久拖不決，最終造成有權主體的權力得不到保障，質詢也就失去了意義。是否可以這樣理解，監督法之所以不規定受質詢機關的答復時間，就是為各地在制定監督法實施辦法中留出立法空間，以便于各地探索適合本地實際情況的時間規定呢？
　　
　　（三）聯動地運用監督法所規定的所有監督形式
　　歷經20年出臺的監督法之所以仍然讓人有所遺憾，除眾口難調外，一個很重要的原因就是監督后的法律責任不明，監督缺乏剛性。沒有明確的法律責任，再好的監督形式也不能達到預期的效果，沒有制度的約束，奢望義務主體去主動承擔義務是不可想象的。強調質詢的法律責任和后果，是質詢制度免于“形式化”、“走過場”的關鍵。湖北省制定的實施監督法辦法對追究違法行為的法律責任作了“補缺”性的規定：對違反監督法和本辦法規定，不依法向常務委員會報告工作、不依法研究處理常務委員會提出的審議意見的，或者不認真執行常務委員會有關決議、決定的，或者不按照規定報送規范性文件的，主任會議根據常務委員會組成人員多數人的意見，可以責成有關機關負責人向常務委員會會議作出說明；情節嚴重的，可以責成有關機關作出書面檢查，或者提請常務委員會依照其他法定監督方式實施監督。這樣的規定，對強化受質詢機關答復后的法律責任有一定的啟示。筆者認為，應當用聯系的觀點來看待問題，各地人大常委會在制定監督法實施辦法的時候，應當有一個明確的指導思想，即監督法所規定的所有監督形式，都可以靈活地、聯動地運用，而不是孤立地、靜止地運用。可以明確規定某一種監督形式不能達到監督的初衷時，有權主體經主任會議決定啟動其他的監督形式，直至達到監督的目的。尤其是對經過一段時間的整改，“一府兩院”及其有關部門的工作仍不能令人大代表、常委會組成人員感到滿意的，應直接啟動撤職、罷免程序。當然，按照黨管干部的原則，一旦發生類似情況，人大常委會黨組應當及時與同級黨委組織部門溝通、協調，取得一致意見。只有這樣，監督才能有力，才能起到監督和震懾的作用。
　　
　　
　　（四）質詢權行使常態化
　　實踐中，質詢案的數量很少。1954年憲法規定質問制度后，直至1980年才有了就寶鋼工程提出的所謂“共和國質詢第一案”。全國各省、市、區人大及其常委會提出質詢案的情況大體相仿。以H省為例，自1980年設立省人大常委會以來，該省僅就郵政資費亂漲價問題、葛店化工廠多年存在污染問題、文物保護問題分別提出了質詢案。質詢案的極少提出，對比憲法對質詢的高度重視，顯得極不協調。不少專家學者注意到這種情況并從各自不同的角度作了理性的分析。蔡定劍、陳寒楓、劉維林、陳星言等指出，由于民主法治根基的匱乏、民主習慣的欠缺以及政治體制的影響，質詢存在著不好落實、不能落實的困境。其原因在于：
　　一是基于認識上的原因，不愿用。有的常委會組成人員把質詢看得過于嚴厲，害怕由此影響人大同“一府兩院”的關系，不利于人大其他工作的開展；有的常委會組成人員本身來自于“一府兩院”，讓他們以“議員”的身份再去質詢“一府兩院”的工作，勢必造成對自己或者其他來自“一府兩院”的常委會組成人員以前的工作或者以前工作部門的同事進行監督，面子上拿不下來，也難免會否定自己以前的工作。
　　二是基于制度上的原因，不好用。盡管監督法對質詢的程序作了規定，但監督法沒有明確受質詢機關答復的期限、沒有明確答復不滿意的剛性處理程序以及會期問題等，導致其可操作性仍欠缺。
　　三是基于體制上的原因，不被用。在我國，重要決策需請示同級地方黨委批準，這是人大工作的一個基本準則。在得知人代會、人大常委會會議上有人要提質詢案時，人大常委會黨組一般會請示同級地方黨委，有的地方就會通過組織手段勸其不要提質詢案，以防止因為質詢案的提出而引發較大的社會影響。
　　筆者還認為，一個不可否認的事實是，我國所采用的質詢制度，無論是制度的理念設計還是制度的程序設計，都脫胎于國外內閣制國家議會的質詢制度。質詢起源于國外以及后來在一些實行議會制的西方國家的廣泛應用，給質詢打上了深深的“三權分立”烙印。加之國外質詢制度在實際運用中所表現出的如借質詢攻擊政府或其中的個人以滿足私人目的；對無關緊要的事情也進行質詢，浪費金錢、時間，使政府人員疲于應付；在野黨以質詢為手段引發議會辯論，進而導致議會提出對政府的不信任案，由此內閣不斷更換、政局動蕩等等消極作用，間接損害了質詢的進一步發展。所有這些，都導致了我國在實際應用中有意無意地將質詢束之高閣。
　　必須重新定位質詢制度，還其應有的價值功能，使質詢權的行使常態化，充分發揮其實際運用價值。這包含兩方面的含義：
　　一是使質詢和其他幾種常用的監督形式處于同等地位，成為常委會組成人員經常使用的一種監督形式。在國外，特別是在發達國家，議會質詢政府負責人是使用最多、效果非常明顯的一種監督形式。有的國家，甚至規定每周都有一個質詢日，專門安排議會質詢政府負責人。質詢也只是一種監督的手段。各級地方人大常委會完全可以使質詢權的行使常態化，通過制定監督法實施辦法來明確規范和合理引導，使之得到正確運用，切實起到保障人民知情權、參與權、決策權和監督權的作用，督促“一府兩院”改進工作中的缺點和錯誤。退而言之，各級人大常委會在制訂年度監督工作計劃的時候，至少可以明確提出支持人大常委會組成人員就關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題提出質詢案。
　　二是引導常委會組成人員正確行使質詢權。從國外議會制PfkcxqlXLlMFCpZ0zJcuRg==國家運用質詢的效果可以看出，質詢權得到充分、正確的行使，其實是一種剛性很強的監督形式（有人大工作者在探討監督法出臺前各地人大常委會普遍開展的述職評議時曾指出，述職評議是“大路不走走小路”、“前門不走走后門”，憲法已經明確規定了質詢和特定問題調查這兩類剛性很強的監督形式）。為防止權力尋租，人大常委會要通過制度來加強引導和規范，一方面要制定關于哪些問題可以提出質詢案的指導性意見（不能制定強制性意見，其原因不言自明）；另一方面要指定專門的工作機構對有權主體提出的質詢案進行初步審查，由于質詢案的提出一般會產生較大的社會影響，因此不能簡單等同于提出議案、建議、批評和意見后由代表工作機構進行的形式審查（實際工作中代表工作機構也進行了實質審查，但并不嚴格），必須既作出形式審查，也進行實質審查，建議可以由常委會法規工作機構來行使審查權。
　　
　　注釋：
　　[1]陳寒楓：《充分發揮質詢在人大及其常委會監督工作中的作用》，載《人大研究》2007年第12期，第9頁。
　　[2][4][6]參見楊景宇主編：《監督法輔導講座》，中國民主法制出版社2006年9月第1版，第43、155、167~168頁。
　　[3]劉維林、陳星言：《地方人大常委會實施監督法中的兩個難點問題研究》，載《人大研究》2007年第12期，第14頁。
　　[5]參見楊臨宏、曾圣謖：《從中外質詢制度的比較研究看我國人大如何監督法院》，摘自中國憲法行政法法律網，http://www.cncasky.com/get/lltt/fxll/000610226.htm.
　　[7]蔡定劍著：《一個人大研究者的探索》，武漢大學出版社2007年6月