地方性法規清理制度初探

　　一、地方性法規清理的內涵及分類
　　
　　地方性法規清理，是指地方性法規制定機關根據法律、法規的要求，國家的統一部署或者經濟社會發展的需要，對現行有效的地方性法規進行梳理，并決定是否修改、廢止或者編纂地方性法規等的活動。地方性法規清理是一項立法活動，其主要目的是為了維護國家法制統一、確保國家大政方針的貫徹落實、消除和減少法律沖突、提高立法質量。法規清理與法規的修改、廢止密切相關，但兩者不是同一個概念。地方性法規經清理可能導致法規的修改或者廢止，但這不是法規清理的唯一結果，制定機關認為法規仍然適應社會發展需要的，可以繼續適用，此外還存在法規被宣布失效或者法規編纂的情形。地方性法規清理包括清理程序的啟動、審查和意見處理三個階段。法規修改和廢止是意見處理階段的一種具體形式。
　　為了進一步認識地方性法規清理的內涵及其外延，筆者嘗試從不同的角度對法規清理進行了分類，如有不對，還請批評指正。（1）根據清理的范圍的不同，可以將地方性法規清理分為全面清理、專項清理、單項清理三類。全面清理，是指法規制定機關對其所有的法律規范的所有內容都進行清理。專項清理，是法規制定機關對部分法律規范的部分內容進行清理。單項清理，是指法規制定機關針對單個的法規進行清理。（2）根據清理時間的不同，可以將地方性法規清理分為即時清理和定期清理兩類。定期清理，是指法規制定機關按照既定的時間，每隔一段時間即對法規進行清理。即時清理，又稱為不定期清理，是指法規制定機關根據上位法要求或者實踐需要等，即時對法規進行清理。（3）根據清理的啟動事由，可以將法規清理分為主動清理和被動清理兩類。主動清理，是指法規制定機關依據職權主動對法規進行清理。被動清理，是指法規制定機關根據上位法的要求、國家的統一部署或者依申請對法規進行清理。（4）根據清理的組織方式，可以分為集中清理和分散清理兩類。集中清理一般是由本級或者上級立法機關組織有關單位對法規進行全面或者專項清理。分散清理一般是由法規制定機關就單個的法規單獨進行清理。
　　
　　二、地方性法規清理的現狀及建立法規清理長效機制的必要性
　　
　　目前，全國大多數省市都已經開展過法規清理工作。以廣東省為例，自1979年以來，廣東省人大常委會共進行了2次全面清理和5次專項清理：1995年，省人大常委會對本省地方性法規進行了一次全面清理；1997年，為了配合《行政處罰法》的實施，省人大常委會對制定的地方性法規進行了第一次專項清理，修改法規52項，廢止法規3項； 2001年中國加入WTO，省人大根據國家的統一部署，對地方性法規進行了第二次專項清理；2003年全國人大頒布《行政許可法》，省人大根據《行政許可法》的有關規定，作出3項決定，修改、批準修改或取消了46件地方性法規中有關行政許可的條款；2006年，為貫徹落實《監督法》，省人大對本省地方性法規進行了第四次專項清理；2007年，國家出臺了《物權法》和《企業所得稅法》，省人大及時組織有關單位對本省地方性法規進行第五次專項清理，將8項法規列入2008年立法計劃的修訂項目；2009年，廣東省人大常委會決定對本省現行有效的地方性法規進行全面清理，目前這項工作仍在繼續。總的來說，地方性法規清理工作取得了很大的成績，有效地維護了國家法制的統一，保證了國家大政方針的貫徹落實，消除和減少了地方性法規與上位法、地方性法規之間的沖突，提高了立法質量。但是也應看到，目前的法規清理工作主要還是即時性、被動性、運動式的，相關制度不健全，缺乏統一規劃，清理程序不完善。
　　對地方性法規進行清理是深入貫徹落實科學發展觀，建設社會主義和諧社會的客觀要求。地方立法工作，應該緊緊圍繞黨和國家的中心工作，按照科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求來開展工作。要通過及時地清理地方性法規，修改、廢止與社會經濟發展不相適應的法規，為實現科學發展和建設社會主義和諧社會創造良好的法制環境。目前，我國改革開放已進入攻堅階段，上層建筑和經濟基礎領域一些深層次的矛盾暴露出來，有一些利益上的格局也在進行調整，這要求我們在立法工作中全面、準確地理解和把握黨中央、國務院關于改革和發展的決策，使地方立法同改革的進程相適應，及時修改、廢止不合時宜的法規。要通過對地方性法規的清理，維護社會主義法制的統一和尊嚴，不斷提高立法質量。建立地方性法規清理的長效機制，使清理工作規范化、常態化、制度化，正是解決法規清理不及時等問題的治本之策。
　　
　　三、建立地方性法規清理長效機制需要堅持的幾個原則
　　
　　（一）及時性原則。現在我們正處于社會轉型期，社會發展很快，客觀環境要求我們對地方性法規進行及時清理。但是，法規出臺后也要保持一定的穩定性，不能動輒修改法規，否則不易形成穩定的社會關系。如何處理好法規穩定性與社會發展變化之間的關系，是當前需要解決的重要問題。法規清理應把握適當的時機，從這個意義上來說，也可以把及時性原則稱為適時性原則。
　　（二）法定性原則。法規清理是一項立法活動，應依法進行。首先，法規清理應當遵循法定的權限。一般而言，法規的清理應遵循誰制定誰清理的原則，由制定機關對法規進行清理，在制定機關不主動進行清理的情況下，上級機關可以建議下級機關進行清理或者依職權進行清理。其次，法規清理應當按照法定的程序。法規清理屬于立法活動，應納入立法程序加以規范。目前這方面的制度尚不健全，今后應加以完善。
　　（三）公開性原則。地方性法規清理的過程應向社會公開。公開的主要內容包括:向社會公開征集法規清理的項目；擴大社會和公民參與法規清理工作的渠道；通過召開座談會、研討會等形式，充分征求管理相對人的意見；組織人大代表和專家學者進行調研和論證；法規清理的結果向社會公布。法規清理過程的公開要注重實效，不能
　　流于形式。
　　
　　四、建立地方性法規清理長效機制的幾個重要制度
　　
　　筆者認為，地方性法規的清理應以主動性的定期清理和即時清理為主，被動性的全面清理和專項清理為輔。尤其是即時清理，應該制度化、規范化、常態化。應該從多方面健全法規清理的長效機制，讓各種清理方式互相作用互為補充，共同推進地方性法規的清理工作。
　　（一）法規清理的啟動機制
　　1.法定清理制度。新制定的法律、行政法規明確規定對地方性法規進行清理的，法規制定機關應當依照法律、行政法規的規定及時對地方性法規進行清理。具體可由人大常委會列入工作計劃，由對口的專門委員會或者工作委員會牽頭，組織有關部門對地方性法規進行清理。
　　2. 布置清理制度。全國人大常委會、國務院對地方性法規清理作出部署的，地方人大應該按照統一部署，制訂具體工作方案及時進行清理。
　　3. 行政執法報告制度。法規施行以后是否具有可操作性、是否符合實際情況，能否達到預期的目的，需要靠實踐來檢驗。應建立行政執法報告制度，由政府相關執法部門定期對法規實施情況進行評估，并將評估結果向法規制定機關反饋，形成執法立法有效聯動的清理機制。
　　4. 人大代表議案、建議辦理制度。每年人代會開會及閉會期間，人大代表都會提出不少關于法規修改、廢止的議案、建議。應進一步完善這項制度，今后凡是涉及法規修改、廢止的議案、建議，在辦結以后都應將辦理結果同時抄送法規制定機關，由法規制定機關在制訂立法計劃時統籌安排。
　　5. 書面建議評估制度。公民、法人、其他組織對于地方性法規提出修改、廢止建議的，可以由法規制定機關的相關專門委員會或者工作委員會按照職責分工，對修改、廢止的建議進行研究，提出審查意見，并把辦理情況反饋給相關人員或者單位。也可以委托相關的研究機構對這些書面建議進行評估，將評估結果報告法規制定機關，由法規制定機關在制訂立法計劃時統籌安排。
　　
　　6. 立法后評估制度。地方性法規公布實施一段時間以后，法規制定機關應該組織相關單位對實施效果進行評估，將評估結果與法規的修改、廢止結合起來。近年來，不少省市人大常委會都嘗試對法規的實施效果進行評估，有些地方還搞出了制度化的東西。今后要在總結實踐經驗的基礎上進一步完善這項制度。
　　7. 執法檢查制度。人大常委會組織的執法檢查，其主要目的在于檢查行政機關的執法行為，督促其依法行政，但是通過執法檢查也能發現法規本身是否存在問題。應建立法規清理與執法檢查緊密結合的制度，以更好地發揮執法檢查對法規清理的促進作用。
　　8. 定期清理制度。定期清理不僅適用于全面清理，也適用于專項清理和單項清理（有的地方已經對地方性法規實施的有效期限作了規定，法規實施期限屆滿的應及時清理）。定期清理應該是今后建立地方性法規清理長效機制的一個方向，應該明確清理的時限，使清理工作常態化。
　　（二）法規清理審查的內容
　　法規清理程序啟動后，應由相關主體根據職責分工，按照法定的程序對法規的內容進行審查。法規清理的內容主要包括以下幾個方面：
　　1.合法性審查。這是地方性法規清理的首要內容。地方性法規清理時，首先要按照法制統一原則，對地方性法規與上位法是否相抵觸進行審查。對于民族自治地方制定的自治條例和單行條例來說，則要審查自治條例和單行條例是否違背法律、行政法規的基本原則，是否超出法定范圍。
　　2.協調性審查。對于同一位階的地方性法規，要審查它們之間是否存在矛盾和不一致的地方，防止地方性法規“打架”。
　　3. 合理性審查。主要審查地方性法規是否適應改革開放和經濟社會發展的需要，法規中所設置的制度是否符合實際情況和實際需要，是否科學、合理。
　　4. 可行性審查。對法規的可行性進行審查，主要是考察法規的貫徹執行情況，審查其是否具有可操作性。
　　5. 技術性審查。主要是審查法規在立法技術方面是否存在問題。對法規本身在立法技術方面是否存在問題進行審查，可以總結立法工作經驗，改進立法工作，提高地方立法質量。
　　（三）法規清理意見的處理機制
　　法規經清理后要形成清理意見的報告，可能存在5種情形：第一種情形是繼續適用；第二種情形是宣布失效；第三種情形是廢止；第四種情形是修改；第五種情形是法規編纂。這當中首先應明確法規宣布失效、廢止或者修改的具體情形。什么情況下宣布失效、什么情況下廢止、什么情況下修改都應有明確的標準，讓人一目了然。對于第一種情形，法規制定機關無需作出繼續適用的決定。如屬于全面清理或者專項清理的，可以由制定機關對仍舊有效的地方性法規進行匯編，向社會公布。對于第二種和第三種情形，可以由法規制定機關作出宣布失效或者廢止法規的決定，一攬子解決。對于第四種情形，可以由法規制定機關將修改項目列入下一年的立法計劃或者調入當年立法計劃，組織有關部門按照法定程序分別進行修改。如果修改的法規比較多，而修改內容較簡單且基本相同時，也可以考慮一并修改。對于第五種情形，由于涉及面比較廣，建議先列為預備項目，由人大有關專門委員會或者政府法制機構牽頭，組織相關單位抓緊研究起草初稿，待條件基本成熟，再列入年度立法計劃，按照新制定法規的程序進行編纂。
　　
　　（作者單位：廣東省人大常委會法工委經濟法規處）