對“常委會組成人員無主題發言制度”的思考

　　一些地方人大常委會制定并實施了組成人員無主題發言的規定，引起了許多人大工作者的關注，同時也有不少人對此表示了質疑。作為一項“全新”的制度，有必要對其加以探討。
　　
　　2005年4月，湖南省漣源市人大常委會為及時反映關系群眾切身利益、社會普遍關注的熱點問題，調動常委會組成人員的履職熱情，經過較長時間的思考和摸索，制定出臺了《關于實行常委會組成人員無主題發言制度的暫行規定》。此后，暫行辦法在實踐中被多次運用，并取得了較好的效果。同時，該制度也引起了許多人大工作者的關注，有些還提出了質疑。在此，筆者試圖從“常委會組成人員無主題發言制度”的實踐情況出發，對這項制度做一些介紹、解讀和改進設想。
　　
　　一、無主題發言制度的含義
　　
　　《暫行規定》規定，常委會組成人員無主題發言，是指在人大常委會會議上，組成人員可以在無主題發言議程中就本次常委會會議預先確定的審議議題之外的問題，提出議題，向人民政府、人民法院、人民檢察院提出建議、批評和意見，經常委會會議審議后，交“一府兩院”辦理的一種監督形式。
　　1. 無主題發言的內容。“無主題發言”并非真的沒有主題，而是在常委會會議的規定時間規定議程內自定議題進行發言，其內容必須是本次常委會會議預先確定的議題之外的，組成人員對人民政府、人民法院、人民檢察院及其工作部門、工作人員的建議、批評和意見，具體包括：上述國家機關及其工作人員貫徹執行憲法、法律、法規、上級以及本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定的情況；關系群眾切身利益、社會普遍關注、人民群眾反映強烈的熱點難點問題；本行政區域內政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政等重要工作情況；人民群眾反映強烈的申訴和意見。同時，《暫行規定》明確要求，涉及政黨組織、人民團體和國家重大機密方面的問題，組成人員及其親屬的關于民事、刑事的申訴案，不得作為無主題發言的議題提出。
　　2. 無主題發言的實施。常委會主任會議根據常委會會議議題安排以及實際工作的需要，提出將無主題發言列入常委會會議議程的建議，并在常委會會議前1個月通知組成人員，由組成人員自擬發言議題并做好調查研究工作。主任會議提出的建議議程經常委會會議審議通過后，無主題發言即作為會議正式議程進行，會議日程安排為此議程留出較為充裕的時間。組成人員進行無主題發言，必須在此專門議程中，按照常委會議事規則中有關發言的規定提出。每次會議每名組成人員只能就一個問題進行發言，并同時提出解決建議和事實依據，做到一事一議，有理有據。議題提出后，由常委會全體會議進行審議，列席會議的“一府兩院”領導人也可以就有關問題作出解釋和答復。
　　3. 無主題發言的建議的形成及效力。組成人員通過無主題發言所提出的議題，必須經常委會全體會議進行審議，然后由常委會工作機構根據會議審議情況綜合整理形成書面的建議意見，交“一府兩院”及其有關職能部門辦理。有關機關必須在5個月內辦理完畢，并向人大常委會全體會議報告辦理結果。按照該市人大常委會制定的聽取和審議“一府兩院”專項報告的規定，凡提交人大常委會審議的報告，都要由組成人員進行無記名投票表決測評。有關機關的辦理報告被測評為“不滿意”的，必須在下一次常委會會議上重新報告，再次報告仍然為“不滿意”的，常委會將依法提出質詢，直至提出對有關責任人的罷免案、撤職、免職案，或建議有關機關免去責任人員職務。
　　綜上所述，該市人大常委會通過以上的制度安排，為無主題發言制度賦予了以下幾個方面的特性：組成人員的主動性，提出議題的廣泛性和及時性，建議意見的集體意志性，建議督辦的強制性。
　　
　　二、無主題發言制度在實踐中的運作及其表現的功能分析
　　
　　暫行辦法出臺不久，該市人大常委會會議上多次進行無主題發言議程，現筆者從大量的實踐中選取幾個較典型的
　　案例，并試圖以此說明和分析這項制度的功能。
　　例一：2005年6月，在暫行規定通過后的第一次人大常委會會議上，首次進行無主題發言議程。結果，在該市人大常委會23名組成人員中，共有11名組成人員準備了無主題發言議題，其中有9名準備了書面發言材料，提出了詳細的數據和事實依據。特別值得一提的是，非駐會的8名常委會委員全部準備了無主題發言議題。盡管事先在會議日程安排上作了充分考慮，會議主持人也一再強調注意會議時間，會議時間仍然不得不“拖堂”。最后，經過認真審議，會議決定將“預防和減少青少年犯罪”等3項建議綜合交市人民政府辦理。
　　例二：2007年，一些群眾向一名常委會委員反映，市面上銷售的桶裝飲用水質量參差不齊，相當部分產品沒有衛生或生產許可標記，是影響群眾身體健康的一大隱患，群眾已經向相關部門投訴，但沒有得到積極的回應。隨后，該委員進一步地走訪了代表和選民，并組織對全市銷售的21個品牌的桶裝飲用水進行了抽樣檢查。當年5月，該委員在常委會無主題發言議程中提出了加強桶裝飲用水質量管理的建議，得到了全體組成人員的熱切關注。組成人員在審議中進一步指出，桶裝飲用水質量管理，包括生產銷售監管和消費引導，提出了加強部門配合、加大執法和檢測力度、定期公布檢測結果引導消費的建議。列席會議的政府領導人當場表示將高度關注這一民生問題，采取積極有效的措施加以解決。會后，政府立即組織開展了大規模的集中整治行動，取締了無證生產廠家和代銷點，對產品質量不達標的廠家實行停產整頓，公開公布桶裝飲用水質量檢測結果，從而有效保證了桶裝飲用水的質量，使群眾喝上了“放心水”。
　　例三：該市公共廁所和垃圾轉運站缺乏，給群眾生活帶來很大不便。2006年3月，一名委員在無主題發言中提出了加強城市公共衛生設施建設的議題，得到了會議的高度贊同。常委會將此建議向政府及城管部門進行了交辦。同年8月，常委會組織對建議辦理情況進行了實地視察，聽取了該市政府的辦理結果報告，認為辦理機關過于強調客觀困難，工作進度緩慢，建議落實不力，有敷衍塞責的情形，否決了該市政府提交的辦理報告，交由政府重新辦理。此后，政府專題召開常務會議研究，多渠道籌措建設資金、落實建設用地，在短短的3個月內新建、改建了一批公共衛生廁所和垃圾站，建議得到了有效落實，再次報告時得到了人大常委會的肯定。
　　從以上實例可以看出，無主題發言制度具有三個最主要的功能：
　　1. 及時反映民意的渠道功能。人大常委會作為代表人民行使國家權力的機關，在會議議題的選擇上，必須要能及時反映民意。目前，地方人大常委會確定會議議題，主要依據年初經主任會議通過的年度計劃，根據《監督法》的規定，主要來源于六個方面，應當可以較為準確地反映選民的意愿。但是，這一方式也存在缺陷，一方面主要由主任會議制定，較少吸納組成人員的意見；另一方面，則略顯僵化，不容易反映形勢的實時變化，也即不能有效地對當前突發的關系群眾切身利益的重大問題進行監督。開展無主題發言，正好可以有效地彌補這一缺陷。在近3年來某市人大常委會無主題發言議程中所提出的28項議題中，有25項是針對當前重大形勢和重大問題提出的。上述案例都反映出，由于無主題發言這一渠道的存在，使組成人員能夠及時地反映群眾和社會關注的熱點問題，使民意能夠及時得到國家權力機關的反映和審議，并最終促進問題的解決。
　　2. 提升組成人員建議質量的提煉功能。由于組成人員個人的學識能力、思想覺悟、精神意志等方面存在的差異，以及在履職過程中存在的趨利避害的可能，組成人員所提出的建議也存在不科學、不合理、不可行的可能性。由此可能造成承辦機關無所適從，或使一個好的動議卻最終無法得到實現。在無主題發言中，組成人員提出的議題，必須經過常委會全體會議的審議，最后形成的建議意見不再是某一組成人員個人的想法，而是凝聚了常委會全體組成人員的智慧，使之不僅反映了廣大代表和人民群眾的意愿，同時也能最大限度地排除提議人個人好惡、能力水平的影響，因而更加符合法律法規的規定，符合當地的實際工作情況，更具操作性和可行性。在上述案例中，組成人員所提出的無主題議題，經過常委會會議的討論審議后，最終都形成了較為完整的解決問題的建議，對于有關機關改進工作起到了較好的指導作用。
　　
　　3. 保證組成人員建議辦理實效的保障功能。提出對各方面工作的建議、批評和意見，是組成人員最基本的履職權力和最經常的履職途徑。但是，有關法律、法規對代表建議辦理的規定局限于“有關機關組織必須研究處理并負責答復”。如何提高代表建議的辦理實效，一直是人大工作中的重要課題。一方面，