審議意見需澄清的幾個問題

　　監督法施行以來，地方人大常委會運用審議意見監督“一府兩院”工作，取得了明顯成效，總結了許多可行的經驗。但是，實踐中也遇到了一些有爭議的問題，且直接影響審議意見的正確實施和規范有效地運作。為此，筆者試就爭議中的幾個主要問題，分別一陳管見，以作商榷與澄清。
　　
　　爭議之一：審議意見有無法律效力？
　　2008年9月20日，《人民代表報》在《不同審議意見的處理藝術》一文中指出：“從監督法等法律來看，對于常委會組成人員提出的審議意見，‘一府兩院’的義務是‘研究處理并負責答復’……至于處理過程中采納、部分采納還是不采納，只要積極辦理并答復了，都是符合‘研究處理并負責答復’規定的。”如此，審議意見對“一府兩院”沒有任何約束力。此前，有的專家也認為“審議意見從性質說，不是人大常委會正式通過的文件，不具有法律效力。”
　　審議意見有無法律效力？回答是肯定的。所謂法律效力，通常情況下，是指法律的約束力及其生效范圍。如果要對法律效力這一概念的外延、內涵以及其形式、內容都有所揭示或涉及，可以將其界定為：法律對其指向的一定區域和時間內的對象（自然人、法人、企事業單位或其他組織）及其行為和事項的強制力或約束力，它表現為權利得到享用和尊重，義務得到履行和遵從，否則就要承擔相應的法律責任。法律效力的存在形態或載體就是法律的強制力或約束力，其實質是國家權力對一定合法利益和意志以及人們行為自由的承認、保護和限定（參見中國學習動力網）。依此而言，第一，審議意見是經過人大常委會會議，聽取其組成人員的審議發言，集多數人的意見形成的，它是監督法規定的人大常委會監督“一府兩院”改進工作的指向性文書和依據，旨在使人民的權利得到應有的享用和尊重，“一府兩院”的義務得到應有的履行和遵從。第二，“一府兩院”對審議意見必須研究處理，這是法律的直接規定；“一府兩院”對審議意見研究處理是否符合實情、是否盡職盡責，必須由人大常委會認定，這是法條規定明顯的“暗含”；“一府兩院”對審議意見該作為而不作為，人大常委會認為必要時可作出相關決議，強制其必須作為。法律沒有給“一府兩院”對審議意見任何隨意處置權，這就是強制力和約束力。第三，審議意見既不同于一般意見建議，也不同于決議決定。審議意見在一定程度上體現了常委會的意志，法定向人大代表通報、向社會公布，而一般意見建議屬代表（委員）個人意見，也無必須“通報”“公布”；審議意見雖具有法律效力，但不具有強制執行力，而決議決定就是常委會意志的表達，具有強制執行力，有關單位必須按照決議決定的要求執行。審議意見法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，是一種漸進式的準硬性監督手段和形式。
　　
　　爭議之二：審議意見的主體是誰？
　　審議意見的主體關乎審議意見的法律地位和法律效力。《不同審議意見的處理藝術》列舉監督法第十四條第一款、二十條第一款、二十七條第一款規定：“常務委員會組成人員”對“報告”審議意見交由本級“一府兩院”研究處理。并據此認為：“審議意見的提出主體都是‘常務委員會組成人員’，而非‘常務委員會’”。換言之，即審議意見的主體是常委會組成人員，而非常委會。筆者認為：審議意見的主體是人大常委會，而非人大常委會組成人員。這是因為：
　　第一，監督法明確規定，只有人大常委會才有權聽取和審議專項工作報告，而且規定了聽取和審議專項工作報告的嚴格程序，不可隨意馬虎了事，不可委托專委會、主任會議代行，更不可委托工委會或辦事機構、常委會主任或副主任代行。該法第十四條、二十條、二十七條同樣明確規定：“一府兩院”對常委會組成人員審議意見研究處理的情況，向常委會報告，而非向常委會組成人員報告。
　　第二，國家權力機關的權力特性決定了人大常委會在審議意見中的主體地位。人大常委會屬社會主義的代議機關，其是由諸多委員組成的議事整體，只能集體共同行使職權，只能按照程序通過會議行使職權，每個組成人員都不具有決定問題的權力。監督法的靈魂是監督，審議意見是人大常委會行使監督權的一種形式和手段，而任何一個常委會組成人員，包括兼職常委會主任的黨委書記都不具有行使監督權的資格，只有通過人大常委會會議，充分聽取組成人員的意見，并以多數組成人員意見為依據，經法定程序和方式，形成審議意見，這時，也只有這時，常委會組成人員的意見方才集合成監督權力，“一府兩院”才會必須“研究處理并負責答復”。審議意見的法定權力來自人大常委會，組成人員的意見只是常委會行使權力的必要的前提條件，而不可視為權力的主體。
　　第三，不能把機構主體與權力主體混為一談。國家權力機關的機構主體與權力主體是兩個不同的概念，具有兩種不同的含義，反映的是兩種不同形式的本質特征。前者講的是機構由誰組成，后者講的是權力由誰行使。人大常委會組成人員是人大常委會機構組成的主體，但不是行使權力的主體。行使國家權力的機關是人民代表大會及其常委會，它們是權力的主體（實體），而不是代表（委員）。
　　
　　爭議之三：常委會組成人員審議意見與常委會會議審議意見是否兩回事？
　　《人民代表報》在2007年7月14日和2008年9月20日有關審議意見的文章中都認為：組成人員審議意見非常委會會議審議意見。組成人員審議意見屬個人意見建議；組成人員審議意見只是“‘常委會會議審議意見’形成的一個環節，而不是結果”。“常委會組成人員的審議意見應當升華為‘常委會會議審議意見’，實現對立統一之后，再交‘一府兩院’研究處理”。
　　從監督法規定看，常委會組成人員審議意見與常委會會議審議意見是一回事，并非兩回事。該法第二、三、四章共二十條（第八條至第二十七條），是就專項工作報告及其審議的規定。第二章“聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告”。此章共七條，其中第十四條中規定：“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。” “一府兩院”應當將研究處理情況按規定程序，“向常務委員會提出書面報告”。第三章“……聽取和審議國民經濟和社會發展計劃、預算的執行情況報告，聽取和審議審計工作報告”。此章共七條，其中第二十條中規定：“常務委員會組成人員對國民經濟和社會發展計劃執行情況報告、預算執行情況報告和審計工作報告的審議意見交由本級人民政府處理。人民政府應當將研究處理情況向常務委員會提出書面報告。”第四章“法律法規實施情況的檢查”。此章共六條，其中第二十七條中規定：“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告”一并交“一府兩院”研究處理。“一府兩院”應當將研究處理情況按規定程序“向常務委員會提出報告”。同時，還在第十四條、二十條、二十七條中分別作出同樣規定：常委會聽取的專項工作報告（執法檢查報告）及審議意見，“一府兩院”對審議意見研究處理情況（執行決議情況）的報告，向本級人大代表通報并向社會公布。除此之外，以上三章（包括監督法全部）無任何一條規定涉及“審議意見”交辦。
　　上述規定中，顯而易見四點：一是無一條規定有“常務委員會審議意見”交由“一府兩院”研究處理；二是規定交由“一府兩院”研究處理的審議意見全部都是常委會組成人員審議意見；三是“一府兩院”對組成人員審議意見處理情況向常委會報告；四是常委會向本級人民代表大會通報并向社會公布的“審議意見”和“一府兩院”對審議意見研究處理情況中的“審議意見”，顯然是指常委會組成人員的審議意見，因為法律規定交由“一府兩院”研究處理的審議意見，只有常委會組成人員的審議意見，從未有常委會審議意見，“通報”、“公布”更無從談起。常委會對專項工作報告的審議意見指的就是常委會組成人員的審議意見。這也進一步印證了審議意見的法律效力及人大常委會在審議意見中的主體地位。把常委會組成人員審議意見視為個人意見，視為常委會審議意見的一個環節，于法無據。
　　
　　
　　爭議之四：審議意見應如何形成？
　　目前，地方各級人大對審議意見的做法多種多樣，“有的是辦公（廳）室根據會議記錄，會后整理；有的是有關專門（工作）委員會在會中整理好后提交全體組成人員通過；有的是有關部門將組成人員的審議發言整理出來后，先送本部門領導審閱，然后再送常委會會議的主持者或分管副主任簽發。”（《人大研究》2008年第2期“審議意見的……辦理”）筆者所在的縣區，大多仿效全國人大常委會的做法（全國人大常委會是在審議意見匯總整理成“常委會會議審議意見”，經有關專門委員會核閱后，由秘書長簽發），由有關專委會匯總整理組成人員審議發言，形成并確定審議意見，交常務副主任簽發；也有的更簡單化，在常委會會議結束后，指定專人將組成人員審議發言匯總，便成為審議意見，經常務副主任簽發印送有關機關。諸多不同做法，究其原由，各有自己的ABC。
　　審議意見屬人大常委會的一種法律文書，必須按法定程序和方式嚴肅認真辦理，務求準確合法規范。為此，需明確三點：
　　首先，地方人大專委會無權確定審議意見。地方人大專委會與全國人大專委會職責不同。憲法和全國人大組織法對全國人大各專委會職責的規定，其中包括在全國人大及其常委會的領導下，協助全國人大常委會行使監督權。對法律和有關法律問題的決議、決定貫徹實5f22nrs6BXcRZOG+fQUdrQ==施的情況，進行檢查監督。全國人大專委會有權核閱審定審議意見。地方組織法對地方人大專委會職責的規定是，在本級人大及其常委會的領導下，負責研究、審議和擬訂有關議案，開展調查研究等，而沒有規定決定權。專委會只能匯總整理常委會組成人員的審議發言，為主任會議研究決定審議意見服務，自己則無權決定審議意見。
　　其二，審議意見無需交全體組成人員通過。審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”。審議意見從實質上講只是就相關議題發表的意見綜合，盡管在一定程度上體現了常委會意志，但它并不是要決定某些問題，不能像決議決定那樣表達常委會意志。一定的內容必須與一定的表現形式相一致，如果用地方組織法規定的“常務委員會的決議，由常務委員會以全體組成人員的過半數通過”的方式，來表決通過審議意見，勢必混淆審議意見與決議決定的性質，使得決議決定在一定程度上失去了必要性。
　　第三，審議意見應由主任會議確定。地方組織法明確規定：“主任會議處理常務委員會的重要日常工作。”整理形成確定審議意見，實際上就是常委會的重要日常工作，由主任會議研究確定審議意見于法有據。對于人大專委會無權確定、不宜作出決議決定形式的審議意見，只有主任會議確定才合法恰當。通常在常委會閉會后，安排與議題有關的專門（工作）委員會辦事機構人員，將常委會組成人員的審議發言綜合整理成“常委會會議審議意見”并集體“會診”后，提交主任會議研究決定。主任會議對此應注重于：看是否真實地反映了常委會審議的情況；是否綜合集中了大多數組成人員審議發言的意見；是否集納了少數組成人員審議發言中的可取之處，盡可能全面真實地反映審議發言的整體情況，再予確定簽發印送有關機關。審議意見的行文形式，有的學者根據監督法的規定提出兩種：一種是以常委會會議的文件發出。稱之為《××人大常委會會議關于××報告的審議意見》；另一種是專門制作一種常委會會議審議意見的書面文件。均不失為規范之舉。審議意見的簽發，有的學者認為“不宜直接由分管負責人簽發”，因為“人大常委會遵循集體行使職權的原則。不實行行政首長負責制”。基于地方人大行文簽發的傳統做法：由常委會主任，或常務副主任、分管副主任、主持會議的副主任簽發。筆者認為，審議意見的簽發不妨照此繼往。這種簽發，可視為一種“認知”，而不是“批準”，無違集體行權原則。
　　
　　（作者系中國管理科學研究院研究員）