新《郵政法》的進步與軟肋

1986年，第一部《郵政法》出生在計劃經(jīng)濟時期，以滿足郵政的普遍服務(wù)為主，具有比較單一的公共服務(wù)功能。郵政當時政企合一，主要任務(wù)是滿足低水平的國人用郵需求，以普遍服務(wù)為限，基本不存在快遞服務(wù)。

經(jīng)過改革開放30年，我國已經(jīng)初步建立了市場經(jīng)濟體制。郵政在2007年實現(xiàn)了政企分開，郵政針對普遍服務(wù)的公益性業(yè)務(wù)有效加強，快遞和物流開始了激烈的市場競爭。

進步之一：

承認非郵政快遞企業(yè)

2009年的《郵政法》和1986年的《郵政法》相比，立法環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和指導(dǎo)思想有著重大變化。新法體現(xiàn)了國家以市場經(jīng)濟為主的現(xiàn)行經(jīng)濟制度，體現(xiàn)了郵政改革的重要成果，對非郵政市場主體有重要的進步意義。新法承認了符合資質(zhì)的非郵政快遞企業(yè)的合法地位，這對外向型經(jīng)濟有著非常好的作用。

民營快遞在同城快遞市場占到85%以上的份額。據(jù)保守估計，民營快遞在國內(nèi)整個快遞市場上占有率已經(jīng)達到50%以上，郵政快遞占到1/4左右。從就業(yè)角度看，郵政快遞約5萬人，非郵政快遞企業(yè)以民營為主，從業(yè)人員幾十萬人。曾經(jīng)，在對自己極為不利的制度之下，民營快遞由于符合市場需求，而頑強地生存下來，并形成了燎原之勢。

此外，在推動快遞的公平競爭和郵政企業(yè)的改革方面，新《郵政法》有著進步性。中央文件指出，壟斷行業(yè)要“分業(yè)經(jīng)營”。為落實這一政策，全國人大常委會應(yīng)廣大市場主體的要求，貫徹了“同業(yè)同策”、“同法同策”的原則，規(guī)定郵政在車輛、郵政設(shè)施、國家投資和路線放行上用于普遍服務(wù)，但郵政的專用車輛禁止出租。

進步之二：

促進郵政扭虧、限虧

長期以來，郵政企業(yè)處于“混業(yè)經(jīng)營”狀態(tài)，普遍服務(wù)方面的虧損需要向國家申請補助，多的時候每年高達100億，低則每年5、6億。

這種舊的體制存在三大問題：第一，難以區(qū)別郵政經(jīng)營虧損和政策性虧損。經(jīng)營性虧損主要指快遞、物流，政策性虧損則主要指農(nóng)村的馬幫、郵班，以及邊遠地區(qū)如喜馬拉雅山附近的送信業(yè)務(wù)等。混業(yè)經(jīng)營給郵政夸大虧損提供了條件。第二，這種混合形式難以調(diào)動郵政內(nèi)部的限虧、扭虧的積極性。財政部每年給郵政的撥款補貼，使得郵政部門有一定的依賴思想，因此，難以調(diào)動郵政自身扭虧增盈的積極性。第三，舊體制不利于郵政擺脫計劃經(jīng)濟的思想，以樹立市場經(jīng)濟和發(fā)展創(chuàng)新的意識。

《郵政法》的改革，有利于將國家的財政真正補貼到實處，有利于調(diào)動郵政扭虧、限虧的積極性，有利于推動郵政的改革。

郵政快遞的發(fā)展享受了國家提供給郵政的所有政策，本應(yīng)提供完善優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，但實際上，郵政的服務(wù)態(tài)度和網(wǎng)點密度并不如民營快遞，服務(wù)也不如外資企業(yè)規(guī)范，投訴并不比民營企業(yè)少。這與機制和體制有很大的關(guān)系。

軟肋之一：

郵政專營未明確

最近，我聽到有這樣一個順口溜：“新法要出臺，后續(xù)事情多；郵政講政治，普服要提高；郵政要政績，政績看快遞；范圍不確定，快遞難振興；新法門檻高，中小快遞關(guān)；就業(yè)變失業(yè)，穩(wěn)定添隱患；飯碗繼續(xù)找，執(zhí)法成本高；用戶選擇少，門路自己找；鈔票來投票，非郵仍主要；新法要推行，實踐來檢驗，成效看市場，改革路還長。”

這里就反映出新《郵政法》的第一個不足之處，即快遞企業(yè)和物流業(yè)最為關(guān)心的郵政專營問題沒有明確。

郵政的專營問題，反過來就是快遞的經(jīng)營范圍。非郵政企業(yè)不反對設(shè)置專營范圍，但必須合理。廣大非郵政物流企業(yè)希望新《郵政法》能借鑒國際上的做法，采用重量和資費相結(jié)合的方式，縮小郵政專營范圍，擴大市場競爭和消費者選擇的范圍。

現(xiàn)在，多數(shù)企業(yè)希望將郵政專營范圍確定為“3-5倍郵資以內(nèi)和50克以下”的范圍，根據(jù)資費和重量由消費者自己選擇的原則，只要信件符合標準之一就可以。

按照國家郵政局的統(tǒng)計，在2008年900億元的郵政行業(yè)收入中，快遞收入占43%的比例，占到407億元。事實上，還有另外一大塊的全國各類中小快遞服務(wù)單位是沒有統(tǒng)計的，估計這部分的年經(jīng)營收入會達到100多億元。郵政的政績要看快遞，快遞要看市場的服務(wù)主體，而市場服務(wù)主體是民營企業(yè)。

國內(nèi)信函占到民營快遞企業(yè)貨量的50%以上，快遞更多的是商務(wù)信函。如果限制民營，則可能出現(xiàn)幾個問題：

1．國內(nèi)信件快遞市場的供求關(guān)系發(fā)生重大的失衡。原來90%以上的民營企業(yè)承接國內(nèi)信件快遞業(yè)務(wù)。巨大的市場快遞需求和便宜的價格優(yōu)勢使得民營企業(yè)相對郵政處于優(yōu)勢地位。2．引起快遞業(yè)的不穩(wěn)定。3．影響就業(yè)。大批從業(yè)人員因為不能做熟悉的信件快遞業(yè)務(wù)，而被迫下崗。4．會帶來消費者的不滿。減少了消費者的選擇權(quán)，不符合大家的習慣，并且會影響稅收。5．加大執(zhí)法成本。制訂法律不僅要考慮立法的成本，還要考慮法律通過之后的執(zhí)法成本以及社會反應(yīng)。要以多數(shù)人的利益為出發(fā)點，要結(jié)合科學發(fā)展觀統(tǒng)籌兼顧。6．給政府形象抹黑，與國際上開放市場，縮小郵政專營范圍的做法相違背。

軟肋之二：

市場準入門檻高

新法實行了比較高的門檻，國內(nèi)和國際快遞公司的注冊資金底限分別是100萬、200萬，這個數(shù)目對于外資和大型民營企業(yè)沒有問題，而對于80%以下的中小民營企業(yè)則難以達到。

目前，80%的民營企業(yè)還達不到新《郵政法》規(guī)定的注冊資金標準，原因包括：銀行不貸款；面對金融危機，中小企業(yè)本身就已資金困難；中小企業(yè)沒有補貼和扶持政策，在不利的情形下只能選擇退市。

另外，執(zhí)法問題也不容樂觀。新《郵政法》規(guī)定由郵政或工商來執(zhí)法，郵政獲得了執(zhí)法權(quán)，這是一種退步。郵政管理部門和中郵集團存在利害關(guān)系，不應(yīng)當參與執(zhí)法，否則可能會形成不公平競爭的局面。

郵政改革的走向建議

一個可以探討的問題是，郵政普遍服務(wù)不僅僅只有郵政才可以提供，也可以通過招投標來完成，優(yōu)勢在于投入少、見效快、效率高。

另外，也需要進一步思考郵政管理部門與中國郵政集團的相互關(guān)系問題。2005年，國務(wù)院關(guān)于《郵政體制改革方案》中明確到2010年要重新確定兩者的關(guān)系，社會各界認為，隨著近年來郵政系統(tǒng)初步實現(xiàn)了政企分開、政資分開等方面的改革，有了很大的進步，但是兩者的關(guān)系還沒有完全理順，改革也還沒有到位。

根據(jù)國內(nèi)各種類型國有企業(yè)改革的實踐與經(jīng)驗，我們建議加快深化郵政體制的改革，實現(xiàn)真正意義上的政企分開。未來比較理想的關(guān)系，應(yīng)當是中國郵政集團和國家郵政局脫鉤，歸屬于國務(wù)院國資委的管理，在這個新的平臺上，中國郵政集團可以借助更多的優(yōu)勢，爭取更多和更高層次的國內(nèi)外業(yè)務(wù)合作。那時市場發(fā)展的空間會更大，現(xiàn)在單打獨斗的困難局面也將有所改變。（作者系中國國際貨運代理協(xié)會國際快遞工作委員會秘書長）