第三回 劍氣如虹 一元化呼之欲出 柔情似水 為黎民撐起晴空

客運(yùn)本無“城”“鄉(xiāng)”之分，但多年城鄉(xiāng)二元管理體制和政策，使之“被分割”，客觀上形成了城市客運(yùn)和班線客運(yùn)不同的組織體系和運(yùn)營模式，并導(dǎo)致城鄉(xiāng)道路客運(yùn)之間發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不銜接，不利于基本公共服務(wù)均等化和資源的集約利用。

目前，全國主要形成了“以交通部門為主”模式和“一城一交”模式。“以交通部門為主”模式典型的有沈陽、蘇州等，交通主管部門對(duì)道路運(yùn)輸、城市公交、市域范圍內(nèi)的出租車實(shí)行統(tǒng)一管理。“一城一交”模式典型的有北京、深圳等，交通主管部門對(duì)全市各種方式和形態(tài)的交通運(yùn)輸實(shí)施一體化管理。

“兩元體制”困難重重

國內(nèi)城市公交幾十年來發(fā)展落后的局面沒有根本改變，城市公交總體服務(wù)水平不高，不能滿足城鎮(zhèn)化加速和居民生活水平提高的要求，“行車慢、停車難、等車長、乘車擠”的問題仍不同程度存在。

目前，全國主要城市公交車輛停車場(chǎng)地不足，公交比較發(fā)達(dá)的北京市仍有近1/3的公交車輛停放在馬路邊;武漢市公交場(chǎng)站面積缺口104.77萬平方米，50%的車輛無固定場(chǎng)站停放;廣州公交首末站缺口約為60%。

公交專用道規(guī)模不足，設(shè)置不合理，是制約公交服務(wù)水平提高的重要因素。深圳是我國最早進(jìn)行公交專用道建設(shè)的城市之一，截至目前，公交專用道規(guī)模依然偏小，總長度僅占到公交線網(wǎng)長度的6%，且未形成網(wǎng)絡(luò)，另一方面，公交專用道受社會(huì)車輛干擾嚴(yán)重，路權(quán)保障不足，嚴(yán)重影響了其功能發(fā)揮。

城市公交行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益普遍較差，絕大部分企業(yè)虧損經(jīng)營，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重，負(fù)債率較高。丹東公交公司、葫蘆島公交公司經(jīng)營負(fù)債率甚至高達(dá)182%和225%。據(jù)了解，蘭州、定西、天水三市的公交企業(yè)職工年平均收入均低于當(dāng)?shù)芈毠て骄杖爰s3000元左右。

而外資和民營資本進(jìn)入城市公交行業(yè)在一定程度上有力促進(jìn)了我國城市公交的發(fā)展。但是以外資為主流的多種經(jīng)濟(jì)成分并存，導(dǎo)致公交行業(yè)的公益性地位難以全面體現(xiàn)，其對(duì)公交行業(yè)的不利影響也逐漸開始顯現(xiàn)。受資本逐利性特征的影響，合資企業(yè)或民營企業(yè)多忽視對(duì)公交企業(yè)的安全管理和長效資金投入，忽視對(duì)公交職工的關(guān)心和利益的保護(hù)，導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營管理不規(guī)范、公交車輛及設(shè)施設(shè)備失修、服務(wù)質(zhì)量低下、公交職工消極怠工和流失等問題嚴(yán)重。

而農(nóng)村客運(yùn)除了面臨與城市公交相似的尷尬外，顯然處于更艱苦的局面，不能滿足基本公共服務(wù)均等化和新農(nóng)村建設(shè)的要求。

雖然許多地區(qū)對(duì)農(nóng)村客運(yùn)進(jìn)行了公司化改造，但是由于企業(yè)經(jīng)營機(jī)制轉(zhuǎn)變進(jìn)展緩慢，公司內(nèi)部仍以掛靠、承包、租賃等方式經(jīng)營為主，絕大部分仍為“一車一主”家庭式經(jīng)營，經(jīng)營行為不規(guī)范，運(yùn)輸效率不高、效益低下和服務(wù)質(zhì)量較差等問題仍將長期存在。經(jīng)營主體不按照核定區(qū)域、線路經(jīng)營、超載等違規(guī)行為也普遍存在;特別是部分地區(qū)有大量摩托車、農(nóng)用車、報(bào)廢車等非法社會(huì)車輛充斥農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)。

如今，農(nóng)村客運(yùn)大多采取“定點(diǎn)、定時(shí)、定班、定線”的運(yùn)行方式，運(yùn)行模式單一，經(jīng)營線路分布也是“線型”或“樹形”，很少是“網(wǎng)絡(luò)型”區(qū)域化經(jīng)營。

聯(lián)手共進(jìn)是大勢(shì)所趨，但目前仍是困難重重，城市公交拓展和延伸線路過程中，客觀上與該線路上農(nóng)村客運(yùn)班線形成競(jìng)爭(zhēng)局面。城市公交下鄉(xiāng)對(duì)該線路上的農(nóng)村班線經(jīng)營者造成很大沖擊，由此全國各地頻繁產(chǎn)生農(nóng)村客運(yùn)經(jīng)營者抵制公交車下鄉(xiāng)，甚至攔車、斗毆的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響行車安全和群眾出行。

究其原因主要是，城鄉(xiāng)客運(yùn)的政策基點(diǎn)不一致，跨部門協(xié)調(diào)和實(shí)施機(jī)制缺失，“公交優(yōu)先”被約定俗成為城市公共交通優(yōu)先，尚沒有明確涵蓋其他范圍。由于交通運(yùn)輸部門在城市總體規(guī)劃中的參與和話語權(quán)不夠，城市綜合交通體系規(guī)劃沒有完全納入到法定的城市總體規(guī)劃之中，有的城市甚至沒有編制城市綜合交通體系規(guī)劃，也往往容易造成客運(yùn)線網(wǎng)規(guī)劃、場(chǎng)站布局規(guī)劃與城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃不同步、不銜接。

所有制結(jié)構(gòu)偏向國有化

隨著國家“公交優(yōu)先”理念的確立以及推進(jìn)“公交優(yōu)先”的戰(zhàn)略舉措逐漸清晰，各級(jí)地方政府紛紛樹立“公交優(yōu)先”發(fā)展理念，構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系，制定了落實(shí)公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施方案以及各項(xiàng)優(yōu)先保障措施。省級(jí)層面，北京、江蘇、重慶、湖北等全國多個(gè)省市制定了優(yōu)先發(fā)展公共交通的相關(guān)意見。

城市公交的未來隨著政策調(diào)整，逐漸改變?yōu)橐試谢癁橹鲗?dǎo)，合理配置公共資源，部分城市如廣州、深圳、大連等積極探索對(duì)區(qū)域內(nèi)公交資源進(jìn)行整合重組。廣州市將民營、外資等10多家公交企業(yè)重組為3大企業(yè)集團(tuán)，初步形成了國有企業(yè)控股的所有制結(jié)構(gòu);深圳市實(shí)施公交特許經(jīng)營改革，將全市38家公交企業(yè)，按區(qū)域分別整合成3大公交集團(tuán)，加快建立“快速、干線、支線”三層次公交服務(wù)網(wǎng)絡(luò)模式，提高了公交線網(wǎng)運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。

在歷史發(fā)展過程中，多省相繼出臺(tái)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展意見和規(guī)劃。各級(jí)地方政府出臺(tái)了許多促進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的專項(xiàng)意見，典型如江蘇、重慶、貴州、廣東、河南等。

各級(jí)交通部門將農(nóng)村客運(yùn)場(chǎng)站投入作為推動(dòng)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的重要內(nèi)容，在不斷加快農(nóng)村公路建設(shè)的同時(shí)，多方籌資加大農(nóng)村客運(yùn)場(chǎng)站的建設(shè)投入力度。為解決部分地區(qū)農(nóng)村居民出行難問題，各地都把發(fā)展農(nóng)村客運(yùn)作為改善民生的重要舉措。大力培育農(nóng)村客運(yùn)市場(chǎng)，推進(jìn)公司化經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村客運(yùn)企業(yè)的規(guī)模化、集約化發(fā)展是促進(jìn)農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展的重要內(nèi)容。

而針對(duì)必須破除的兩元體制，國家的政策趨向也逐漸明朗，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市范圍不斷擴(kuò)大，通過城市公交新辟、延伸線路及繞道等方式，逐步實(shí)現(xiàn)城市公交覆蓋市區(qū)及周邊區(qū)縣，主要服務(wù)于城市郊區(qū)居民的公交出行以及遠(yuǎn)郊區(qū)縣、重點(diǎn)鎮(zhèn)與市區(qū)間的通勤。北京市“9”字頭市郊公交，與市內(nèi)公交在運(yùn)營主體、票價(jià)優(yōu)惠、扶持政策等方面完全一致，且不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，基本實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)的均等化。

在長三角、珠三角、京津冀等高度城鎮(zhèn)化區(qū)域，城鎮(zhèn)發(fā)展連綿成片或成帶，城鄉(xiāng)和區(qū)域之間的界限不再明顯，區(qū)域一體化趨勢(shì)顯著。這種城市建成區(qū)與農(nóng)村界限日益模糊以及城市之間日益融合的趨勢(shì)，使得原有的城鄉(xiāng)間、城際間運(yùn)輸需求呈現(xiàn)出城市公共交通的需求特征。這些地區(qū)結(jié)合區(qū)域和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，積極探索跨地市的公交運(yùn)營模式，取得了初步成效。