“釣魚執(zhí)法”概念分析

隨著上海孫中界和張暉“被釣魚執(zhí)法”案塵埃落定，“釣魚執(zhí)法”幾乎成了一個(gè)違法執(zhí)法的代名詞。在此，本刊特約業(yè)內(nèi)資深專家翁堅(jiān)超撰寫深度分析文章，從概念、著裝、糾錯(cuò)的法治角度解剖“釣魚執(zhí)法”，以饗讀者。

媒體和社會對所謂“釣魚執(zhí)法”關(guān)注了這么久，至今還是沒有人能準(zhǔn)確說清楚其含義。不同身份的人引用“釣魚執(zhí)法”概念，都會從其本位出發(fā):媒體喜歡“釣魚執(zhí)法”，是因?yàn)楦拍罨鸨菀孜矍?違章者喜歡“釣魚執(zhí)法”，因?yàn)橐坏┐_認(rèn)自己“被釣魚執(zhí)法”，不管多大的違章，都可以博得社會同情;律師喜歡“釣魚執(zhí)法”，因?yàn)椤搬烎~執(zhí)法”概念可以讓自己代理的訴訟贏了官司;運(yùn)管部門害怕“釣魚執(zhí)法”概念，則是怕引火燒身，陷入不必要的麻煩……

于是乎:

運(yùn)政執(zhí)法人員跟蹤拍攝下營運(yùn)車輛沿途違章攬客時(shí)，違章車主會去媒體、紀(jì)委投訴:“我被釣魚執(zhí)法了!”

鐵證如山地被證明正在做黑車生意的寧波司機(jī)項(xiàng)某(詳見2009年11月22日交通旅游導(dǎo)報(bào))，也會向媒體和網(wǎng)絡(luò)去申冤:“我是做好事的，卻被人釣魚執(zhí)法了!”

幾年前因無證營運(yùn)被查處，當(dāng)發(fā)現(xiàn)上海孫、張案定性后，黑車司機(jī)會到運(yùn)管機(jī)構(gòu)，聲稱自己當(dāng)初的情形與孫中界、張暉的情形完全一樣，也是被釣魚執(zhí)法的，要求退錢。

……

受上海釣魚執(zhí)法案件的影響，目前全國極大多數(shù)運(yùn)管機(jī)構(gòu)的打黑工作已經(jīng)陷入停頓狀態(tài)，大家都擔(dān)心自己再次去執(zhí)法，會陷入說不清、道不明的“釣魚執(zhí)法門”。而與此同時(shí)，黑車司機(jī)卻日益猖蹶，目前大有西風(fēng)壓倒東風(fēng)之勢。有些地方的運(yùn)管機(jī)構(gòu)還收到了不少所謂 “被釣魚執(zhí)法”的車主申請，要求退還罰款。

那么，“釣魚執(zhí)法”這個(gè)概念究竟該如何定義才科學(xué)呢?筆者以為，釣魚執(zhí)法的定義應(yīng)該是這樣的:

釣魚執(zhí)法是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰款為目的，借助其工作人員或者事先串通的其他人員，通過誘惑、逼迫、哀求等手段，使一些原來根本沒有違法意圖的人員違法，然后再對其進(jìn)行行政處罰的執(zhí)法方式。

這個(gè)概念中應(yīng)該有幾個(gè)要素，其中最重要的兩點(diǎn)就是:第一，這些行政機(jī)關(guān)的處罰目的是為了罰款而罰款，并不是為了管理好行政秩序;第二，“被釣魚執(zhí)法者”原來沒有違法的意圖，他們的違法行為的發(fā)生是因?yàn)檫@些“線人”的誘惑、逼迫、哀求。如果這些“線人”只是普通乘客，對行駛中的黑車做一個(gè)簡單的招手動作，黑車司機(jī)順勢停車攬客，這樣的情況必須也適用于“釣魚執(zhí)法”。

當(dāng)我們對“釣魚執(zhí)法”有了明確定義后，我們再來討論上海的兩起“釣魚執(zhí)法”案件，就會更有實(shí)際意義了。

孫中界是執(zhí)行單位任務(wù)的過程中，在路上正常行駛時(shí)被人強(qiáng)行攔截車輛、強(qiáng)行上客，繼而被查處的。事實(shí)上，孫中界的載客行為不是他的本來意愿，而是被逼迫的，因此，他是被“釣魚執(zhí)法”了，這個(gè)案件是錯(cuò)誤的，應(yīng)該被撤銷!

張暉是被人以胃痛的理由哀求著去從事原本不想從事的所謂黑車經(jīng)營的，所以，他也是被“釣魚執(zhí)法”了，他的案件也應(yīng)該被撤銷!

張暉和孫中界二者的案件之所以被定性為“釣魚執(zhí)法”，其關(guān)鍵還是因?yàn)樗麄冊瓉頉]有從事黑車經(jīng)營的主觀意圖。相反，如果他們二人原本就是從事黑車經(jīng)營的，那個(gè)線人是從車站、碼頭等黑車擺攤候客點(diǎn)將他們騙去，運(yùn)政人員繼續(xù)進(jìn)行查處的，這樣的執(zhí)法方式，就不可簡單認(rèn)定為“釣魚執(zhí)法”，類似的執(zhí)法方式也應(yīng)該是允許的。

運(yùn)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法必須著裝執(zhí)法嗎?

自從上海出了“釣魚執(zhí)法”事件后，各地的運(yùn)管機(jī)構(gòu)對于打擊黑車可謂一愁莫展。其中有一個(gè)非常重要的原因就是:著裝亮證執(zhí)法無疑是與虎謀皮，很難取到黑車非法營運(yùn)的證據(jù)，而便衣執(zhí)法又容易被黑車司機(jī)誣陷為“釣魚執(zhí)法”。那么，便衣執(zhí)法究竟是否違法呢?

《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)”。在這里，法律賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)查明事實(shí)的權(quán)利和義務(wù)。而且，這里“查明”的手段并沒有限制在“明查”或“暗查”，因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)當(dāng)然也可以“暗查”。

這一條法律里，也沒有規(guī)定“行政機(jī)關(guān)必須著裝查明事實(shí)”。也就是說，著裝并不是執(zhí)法的必要前提。相反，國務(wù)院還就執(zhí)法服裝問題進(jìn)行過專門清理，其中，我國的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)至今還沒有全國統(tǒng)一的制服式樣。也就是說，如果依據(jù)國家法律(狹義的“法律”概念，不包括地方性法規(guī)或政府規(guī)章)，運(yùn)政機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)，不著裝是合法合理的，著裝卻是沒有全國統(tǒng)一的法律依據(jù)的。目前，全國各地運(yùn)政機(jī)構(gòu)著裝的制服，基本上還是各省自己規(guī)定的，是打著政策擦邊球才勉強(qiáng)著裝的?？梢?，“行政機(jī)關(guān)必須著裝調(diào)查或者著裝執(zhí)法”這樣的說法沒有任何法律依據(jù)!

也許，有人會提出，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》57條規(guī)定，“以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權(quán)益的證據(jù)材料”不能作為定案依據(jù)，因此，執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員便服取得的證據(jù)無效?？墒牵谶@里，我們也必須搞清一個(gè)概念:什么是偷拍?偷錄?在公然擺攤攬客的黑車集散地，以隱蔽的方式進(jìn)行拍攝、錄音，這種行為是偷拍、偷錄嗎?顯然不是!在公共場合，根本不存在任何的偷拍、偷錄行為。

所謂“用線人取證的方式在刑偵上可以使用，而在行政案件查處時(shí)不可以使用”這種說法，是根本沒有任何法律依據(jù)的，我國沒有任何一部法律對這種情況進(jìn)行過規(guī)范或者授權(quán)!

以上分析可知，作為運(yùn)政執(zhí)法人員，便衣執(zhí)法完全合法。各地運(yùn)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中統(tǒng)一著裝只不過是為了改善執(zhí)法形象、提高執(zhí)法效率而已，對于一些取證較難的黑車，在查處前期，采用便衣方式進(jìn)行取證，在正式執(zhí)法查扣車輛與證件時(shí)，執(zhí)法人員再依法向當(dāng)事人亮證、執(zhí)法，這樣的程序完全合法!

“有錯(cuò)必糾”必須通過法定程序

隨著孫中界、張暉二人“被釣魚執(zhí)法”案件的結(jié)束，社會上隱約透露出一股氣息，那就是上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局過去幾年所查辦的黑車案件好像都該被撤銷了!

假設(shè)，上海的城市管理行政執(zhí)法局過去幾年的確辦過不少錯(cuò)案，那我們今天就應(yīng)該抱著“有錯(cuò)必糾”的態(tài)度對其進(jìn)行翻案嗎?筆者以為:不可以!“有錯(cuò)必糾”也必須遵守法定程序。違反法定程序?qū)嵭小坝绣e(cuò)必糾”實(shí)際上就是“重實(shí)體法輕程序法”思想的具體表現(xiàn)。

我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”依法治國理念中，非常重要的一條就是實(shí)體法與程序法并重。長期以來，我國是一個(gè)人治國家，表現(xiàn)在法治理念上就是重實(shí)體法輕程序法。在不少人的觀念中，只要實(shí)體法是正確的，程序是否違法不重要。這種錯(cuò)誤的觀念對我國的法治社會推進(jìn)產(chǎn)生了巨大損害。

舉一個(gè)例子來說:如果張三欠李四100萬元錢，債務(wù)在2005年底到期。如果李四由于各種原因在2007年底前沒有向張三索債，到了2008年，李四開始向張三索債，并在2009年起訴到法院，要求張三歸還100萬元錢。此時(shí)，那些主張“有錯(cuò)必糾”觀點(diǎn)的人，肯定會認(rèn)為“法院必須替李四追回欠款”，他們以為法院只有這樣做才是在主持正義!事實(shí)上，這種超過訴訟時(shí)效的案件，法院根本不可以再受理，這種債權(quán)債務(wù)關(guān)系已經(jīng)不受法律保護(hù)。

再舉一個(gè)例子:甲欠乙1萬元錢，1987年12月31日到期，乙經(jīng)常上門催討無果。1988年12月20日，乙雇人將甲綁架，要求其歸還，甲還是沒有歸還。乙怒，將甲殺死。然后放風(fēng)出去說:“甲為躲避我的債務(wù)，現(xiàn)在已經(jīng)不知去向。我正在找他?！贝迕穸枷嘈乓业恼f法。到了2009年，乙酒后向人透露:“其實(shí)，我早已將甲殺死了。尸體就埋在山上某樹底下。”后來大家一挖，果然挖到了甲的尸骨。對于本案，如果按照“有錯(cuò)必糾”者的邏輯，顯然司法機(jī)關(guān)仍然需要將乙繩之以法，然而，根據(jù)我國的追訴時(shí)效制度，對于乙所犯之罪，已經(jīng)不可以再追訴。如果認(rèn)為必須追訴，須報(bào)請最高人民檢察院核準(zhǔn)。

在本案中，乙的犯罪行為如果是在2008年12月20前被發(fā)現(xiàn)的，仍然應(yīng)該追究其刑事責(zé)任;但如果是在2008年12月21日以后發(fā)現(xiàn)的，那就不應(yīng)該再追究其刑事責(zé)任。這就是法律的追究時(shí)效問題。在我國，不少市民由于受到傳統(tǒng)的“欠債還錢，殺人償命”思想的影響，有相當(dāng)一部分人認(rèn)為，無論何時(shí)發(fā)現(xiàn)乙殺死甲的事實(shí)，都應(yīng)該追究其刑事責(zé)任。這種思想表現(xiàn)在釣魚執(zhí)法案的處理上，也就是無原則地要求為上海的城市管理行政執(zhí)法局過去若干年辦理的所有案件進(jìn)行復(fù)核、平反!這種思想，毫無疑問是錯(cuò)誤的，是不符合社會主義法治觀的要求的。

鄧小平同志說過，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變?！?見《解放思想，實(shí)事求是，團(tuán)結(jié)一致向前看》)我們不能因?yàn)槊襟w炒作了，或者有領(lǐng)導(dǎo)人表態(tài)了，然后我們就簡單地認(rèn)定:上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局過去辦的案件都是釣魚執(zhí)法案件，那些冤假錯(cuò)案就必須“有錯(cuò)必糾”。

因此，對于上海釣魚執(zhí)法案件的后期處理，正確的方法應(yīng)該是:釣魚執(zhí)法案件中的冤假錯(cuò)案，必須通過復(fù)議、訴訟等法律途徑依法糾錯(cuò)。如果沒有通過法定的途徑，即使案件錯(cuò)了，也不可以隨意改變!對于超過訴訟時(shí)效的錯(cuò)案(包括疑似錯(cuò)案)一律不予糾正!這才是真正的實(shí)體法與程序法并重的做法。憑著領(lǐng)導(dǎo)人的意志或者媒體的呼聲而簡單地改變案件，看起來是在維護(hù)公平和正義，事實(shí)上是屬于法治理念上的“重實(shí)體法，輕程序法”!

更何況，有很多所謂“受冤枉的黑車司機(jī)”，其實(shí)他們本來就是真正的黑車司機(jī)，根本沒有被冤枉，他們只是想魚目混珠地趁機(jī)為自己翻案罷了。對于那些受了冤枉和委屈，不懂得通過復(fù)議、訴訟等方式依法維權(quán)的人們，讓他們付出一定的代價(jià)，其實(shí)也是一場有效的法制教育，這樣才能教育更多的市民及時(shí)、依法維權(quán)，從而真正地推進(jìn)法制建設(shè)的步伐。

訴訟時(shí)效是法律的強(qiáng)制性規(guī)定，訴訟時(shí)效不可能因?yàn)槟硞€(gè)案件是冤假錯(cuò)案而任意改變!如果訴訟時(shí)效可以任意改變，那么法律上規(guī)定訴訟時(shí)效就沒有任何意義了，所有的行政處罰案件的效力也將永遠(yuǎn)處于一種不確定狀態(tài)。打著“有錯(cuò)必糾”旗號，違反法定程序進(jìn)行糾正冤假錯(cuò)案，看起來是在維護(hù)民主，事實(shí)上卻嚴(yán)重地破壞民主。這樣做的結(jié)果必然是:媒體代替法官、領(lǐng)導(dǎo)代替法律。

打著“有錯(cuò)必糾”旗號，違反法定程序進(jìn)行糾正冤假錯(cuò)案，看起來是在維護(hù)民主，事實(shí)上卻嚴(yán)重地破壞民主。這樣做的結(jié)果必然是:媒體代替法官、領(lǐng)導(dǎo)代替法律。