第十三回 結構辨明 隊伍參公如有待 職能法定 敏感消弭若無形

道路運輸是綜合運輸體系中從業人員最多，運輸量最大，通達程度最深，服務面最廣的一種運輸方式。

隨著新一輪政府機構改革的深化，成品油價格與稅費改革的實施，綜合運輸體系建設進程的加快，城鄉道路運輸一體化發展的推進，道路運輸管理工作面臨諸多新情況、新問題，特別是道路運輸管理機構職能面臨重新調整和性質需要重新定位，隊伍建設需要進一步理順思路、加大力度。

《道路運輸管理機構職能調整與隊伍建設》專題調研是涉及道路運輸發展非常重要、社會關注度高、改革敏感性強、要求推進迫切、面臨機遇良好、行業發展影響深遠的一個調研項目。

現行運管結構復雜

截至2008年底，全國31個省級行政區中共有省級運管機構40個，其中廣東省未設立獨立的省級道路運輸管理機構;全國288個市級行政區中共設有448個市級道路運輸管理機構;全國2730個縣級行政區中共設有2888個縣級道路運輸管理機構。

目前，全國道路運輸管理機構性質主要有三類:

自收自支事業單位性質。全國有17個省份省級道路運輸管理機構為自收自支事業單位性質，有21個省份的全部或部分市級道路運輸管理機構也定性為自收自支事業單位。

“參公”管理的事業單位性質。全國有12個省份的省級道路運輸管理機構為參照公務員管理性質，有10個省份的全部或部分市級道路運輸管理機構參照公務員管理。

行政機關性質。全國公務員管理性質的省級道路運輸管理機構有2個，市級道路運輸管理機構有31個。這類道路運輸管理機構與交通運輸行政主管部門的關系定位為“二級局”。

在機構規格方面，全國現有省級道路運輸管理機構中，有10個省級道路運輸管理機構已升格為副廳級單位或主要負責人高配為副廳級，如北京、天津、重慶、浙江、山東、新疆、江西等;主要負責人高配為副廳級的省份，如山西、四川、湖北等;其它多為縣處級。

市級道路運輸管理機構設置規格差異較大，有青島、杭州等4個市級道路運輸管理機構為副局(廳)級，西安、廈門、哈爾濱等61個為正縣級，太原、海口等162個市的為副處級，還有221個為科級;縣級運管機構中，浙江蕭山市、青島嶗山區等11個縣的為副處級，吉林乾安縣等461個為正科級，山西清徐縣等783個為副科級，還有1632個無明確級別。

此外，目前全國地方道路運輸管理機構名稱繁多、各具特點。有叫“道路運輸管理局(處)”的，有叫“公路運輸管理局(處)”的，也有叫“交通運輸管理局”的，還有叫“運輸管理局(處)”的。根據調查，全國道路運輸管理機構名稱，省級機構主要有16種，市級機構主要有20種，縣級機構主要有17種。

管理人員構成多樣

據不完全統計，全國運管人員為174063人，其中，省級3083人，市級32428人，縣級138552人，分別占總數的1.77%、18.63%和79.60%。據統計，從1996年至2008年底，機構人數年均增長率為6.05%，基本與道路運輸量的增長速度同步。

調研資料顯示，在人員學歷結構方面，學歷偏低現象在縣級道路運輸管理機構較為普遍。據不完全統計，省級道路運輸管理機構中，大學本科及以上學歷約占62.97%，大專及以上學歷約占87.29%;市級道路運輸管理機構中，大學本科及以上學歷約占37.57%，大專及以上學歷約占83.86%;縣級道路運輸管理機構中，大學本科及以上學歷約占18.19%，大專及以上學歷約占73.05%。但在調查中發現，第一學歷為大專以上的所占比例非常小，有些省份僅占10%左右。

在各基層道路運輸管理機構的人員構成中，具有經濟、管理、行政、法律、運輸、汽車、物流等專業知識背景的本科以上學歷的人員明顯缺乏。職稱結構也不合理，如四川省，具有副高及以上專業技術職稱的僅占2%，中級職稱占16%，初級職稱占21%，具有專業技術職稱的僅占總人數的39%。工人身份的人員所在比例較高，大約占到30%以上。

調研發現，由于有些省對進人控制比較嚴格，近些年來，年輕管理人員所占比例逐漸下降，管理人員年齡老化問題比較突出，甚至已經影響到正常工作的開展。

此外，人員冗余與人才不足的結構性問題依然存在。調研資料顯示，全國實有運管人員總數超過1萬人的省份有4個，實有運管人員總數不足3千人的省有15個;人員最多是河南省，實有人員28060人，人員最多的縣級機構的實有人數有800人之眾，最少的縣級機構的實有人員數僅有4人。另外，人才不足還表現在高素質人才的缺乏上，真正懂專業、會管理、善思考的中高級管理人才卻非常缺乏。

法制建設不容忽視

調研組建議，進一步完善道路運輸法律法規，抓緊修改道條，進行《城市公交條例》和《出租車管理條例》、《道路運輸法》的立法研究等。應適應部職能變化的形勢，在深入調研、吸收各省在道路運輸職能調整和隊伍建設方面好的做法基礎上，切實完善道路運輸法律法規，將運管機構的職能予以明確，實現運管職能的法定化。

切實保障國家法律法規賦予運管機構的管理職能，這是運管機構履行行業管理職責的前提。針對目前有些地方正在試行交通綜合執法改革的情況，調研組認為，執法改革必須在現行法律法規的框架內進行，必須符合行業和各地的實際情況，不能造成執法主體錯位，造成行業管理職能的肢解，從而削弱行業管理機構對市場的監管。

為此，調研組建議不宜強行推動交通綜合執法，應當實行“聯合執法，綜合治理”，在維護行業部門職能完整統一的前提下，確保取得最佳執法效果。

同時，調研組也強調，道路運輸管理部門的機構、職能、隊伍建設的職責都在地方。但是，從各個行業的對比情況來看，中央部門對行業的機構、職能、隊伍建設，重視與不重視不一樣，指導與不指導不一樣，指導力度大小也不一樣。

因此，調研組建議交通運輸部加大對促進職能調整與隊伍建設重視和指導，盡快研究制定加強運管隊伍建設規劃，制定規范運管機構和隊伍建設指導意見，指導規范運管機構職能職責、性質、規格、內設機構、人員管理、經費保障及工作要求等，為推進運管機構“參公”或納入公務員管理創造條件。

并且，會商中編辦和財政部聯合出臺《道路運輸管理機構與人員編制管理指導意見》，明確編制標準、編制調整方式和方法，由省級交通運輸主管部門和編制部門核定人員編制，合理確定運管隊伍規模，從根本上提高隊伍素質。

同時，建議出臺規范運管機構工作人員錄用和崗位設置的指導意見，加強人員錄用管理，明確準入標準。調研組認為，這不是對地方政府事權的干涉，而是一個部門負責任的具體表現。