論節約型黨政機關的構建

胡青丹

摘要：建設節約型社會，必須充分發揮黨政機關的作用。因為黨政機關是建設節約型社會的主導者：建設節約型社會是政府的一項重要經濟職能，黨和政府是建設節約型社會的思想指導者、體制設計者、政策制定者、行動推動者及表率。因而，建設節約型黨政機關顯得尤為重要、尤為迫切。

關鍵詞：節約型黨政機關；節約型社會；措施

中圖分類號：D630.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0028-05

從新中國成立到黨的十七大，我國政府職能經歷了從“全能政府”、“全責政府”到“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”這樣一個不斷探索和創新的過程，正在向著科學化、規范化的方向邁進。盡管我國政府一再強調“建設節約型社會刻不容緩”，但是一些細節顯示：中國人的“節約行動”仍有很多漏洞有待填補。建設節約型社會，必須充分發揮黨政機關的作用。因為黨政機關帶頭抓好節約工作，不僅對控制和降低資源消耗增長有著直接的重要作用，而且對引導和推進全社會節約資源會起良好的示范作用。因而，建設節約型黨政機關顯得尤為重要、尤為迫切。

一、當前黨政機關浪費的表現

改革開放以來，中國的經濟得到了飛速發展，人民的生活水平有了很大的提高。但隨著經濟的發展和生活的富裕，黨政機關中開始出現大手大腳、奢侈浪費的現象，并彼此互相影響，漸漸蔓延開來。目前，黨政機關的奢侈浪費現象已相當驚人，主要表現在以下幾個方面：

(一)機構設置

當前，我國黨政機關的設置，一是覆蓋范圍廣，主要包括黨委(黨組、黨支部)、紀委、人大、政府、政協以及中華全國總工會等八個人民團體。此外，一些沒有與政府脫鉤的行業協會、研究會等組織，占用行政機關編制，還承擔一定的行政職能。二是職能交叉多。不少事情多個部門都有權力管理，但都不是最終負責部門。有了利益就爭先恐后，出了問題便相互推諉。這樣的機構設置，首先是人員冗多直接帶來行政成本過高，其次是監控體制不健全，導致資金被揮霍或者使用效率不高。2005年6月國家審計署對10家央企原領導人審計報告結果耐人尋味：經濟犯罪金額16億元，決策失誤、管理不善造成損失145億元。

(二)人事任命

這方面不僅浪費了大量人力資源，也浪費了大量物質資源。我國部分政府機關臃腫，人浮于事的現象明顯，有學者認為我國公務員超標20倍。目前我國僅縣和縣以下由農民養活的黨政干部高達1316.2萬人，全國吃財政飯的總人數已高達4572萬人。另外，還有500萬人依賴于政府賜予的權利實行自收自支。我們的百姓與吃皇糧的人口比已高達26：1，同改革開放初期的67：1和10年前的40：1相比，吃皇糧者所占總人口的比重攀升之快，令人堪憂!

(三)辦公場所

我國不同級別的黨政機關占地多少、辦公樓面積多大、不同級別干部辦公室多大、裝修規格怎樣，等等，或者是沒有統一規定，或者是有規定不執行。這就使得不少黨政機關占地、建辦公樓、辦公室出現了嚴重失控的現象，造成了嚴重的浪費。一些地方的黨政機關不僅建造得富麗堂皇，而且有人工湖、假山、游泳池等一流的休閑、健身設施；有的甚至有仿中國古代建筑和仿古羅馬角斗士競技場模式的建筑。占地之大、耗資之多無法估算。

(四)政府采購

我國汽車采購額每年超過500億元，每年用在公車上的開支達3000億元；辦公設備盲目攀比，貪新求全，美其名日多少年不落后，“超前眼光”成為標榜工作、炫耀政績的“門面工程”。據不完全統計，因為政府辦公設備閑置、更換和維修費用、提前報廢，導致每年浪費至少近千億元。大型科學儀器設備，是政府采購浪費的另一個領域。不少發達國家的儀器設備利用率高達170％至200％，而我國擁有的科學儀器設備的數量比歐盟15國的總量還多，但大多“閑得發慌”，許多儀器設備的利用率不到25％，甚至更低。

(五)日常事務

據報刊披露的數據顯示：2004年全國公款吃喝3700億元。我國現在約有公車400萬輛，每年耗資3000-4000億元，真正用于公務的僅占113；如按照社會轎車的效益來計算，我國每年3000多億元的公車開支中，至少有2600億元被浪費。公款旅游浪費巨大，據有關估計，我國1997年以各種名義進行的公款旅游花費就達到2835億元，2004年僅出國考察旅游達2000億元。此外，黨政機關日常耗能、用水、用電等浪費相當嚴重。據北京市一項調查顯示，48家市、區政府機構2004年人均耗能量、年人均用水量、年人均用電量分別是北京居民的4倍、3倍和7倍。與此同時，黨政機關辦事效率低下是我國多年來的疑難病癥，至今仍難以醫治。

二、我國黨政機關浪費的原因

政府浪費的本質是公共資源浪費，是多種原因綜合作用的結果。我國黨政機關的浪費現象長期存在，原因比較復雜，主要有：

(一)公共財產產權不明晰

黨政機關的財產產權不明晰，使得黨政機關工作人員對公共財產使用的不負責任；同時，也使納稅人對黨政部門的錢失去有效監督。

(二)節約制度不完善

制度的作用在于使我們知道，應該做什么，不應該做什么，并懲惡揚善、維護公平。黨政機關的節約制度欠缺是造成嚴重浪費的重要原因，如目前我國沒有統一的政府機構能源消耗標準，沒有建立有效的能源體制報告制度和節能考核獎懲制度。在這種沒有制度約束的情況下，出現浪費是不可避免的。

(三)節約機制不健全

在任何一個系統中，機制都起著基礎性的作用。在理想狀態下，有了良好的機制，甚至可以使一個社會系統接近于一個自適應系統——在外部條件發生不確定變化時，能自動地迅速作出反應，調整原定的策略和措施，實現優化目標。目前我國黨政機關沒有相應的機構和人員負責節約工作，尚未有規劃和政策規定哪個部門負責此事。很多單位也沒有具體的節約標準、節約實施措施、處罰措施、獎勵措施，使節約工作停留在口頭上、字面上。

(四)部門過多，尤其是協調性部門過多

黨政機關的工作部門太多，一般省級政府有20多個組成部門，還有10-20個直屬機構，這么多的部門要運轉，增加了協調成本。問題在于省市縣還有一些負責聯絡、溝通的部門，典型的是各地的駐京辦。報載，省級政府所轄部門設立的駐京聯絡處125家；地級政府駐京聯絡處325家；縣級政府駐京聯絡處204家；其他承擔政府職能的駐京聯絡處39家。

(五)節約意識淡薄

觀念是行動的先導。當前節約意識淡薄，是黨政機關浪費嚴重的一個重要原因。一方面，由于多種原因，部分公務員認為自己節約與否對社會的影響很小，為了工作的方便不關電腦、不關空調……。他們中有的人對公有財產漠不關心，使公共財產成為一塊

“公共面包”，大家都可以任意地“吃”，無人對此負責，形成了“公地悲劇”。另一方面，不重視推廣和應用有利于節約資源和保護環境的產品。如很多機關單位還沒有普及節能產品，這其中有客觀條件的制約，但主要的還是認識上的不足。

(六)政績考核體系存在問題

在當前的政績考核體系下，一些地方政府簡單地將以經濟建設為中心理解為以GDP為中心，錯誤地把“發展是硬道理”理解為“GDP增長是硬道理”。為了追逐GDP，地方政府過去熱衷于支持項目小、見效快的加Z132業的發展，現在轉變為熱衷于辦大項目和政績顯著的“形象工程”，以至于出現了貸款拍胸脯，投資拍腦袋，投資不了了之拍屁股走人的“三拍”干部不在少數。伴隨著這一情況的是，我國決策失誤導致資金浪費的現象十分嚴重。

三、構建節約型黨政機關的條件

在建立和發展社會主義市場經濟的當今，在毫不動搖地加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭的背景下，在黨中央、國務院提出建設節約型社會后，作為具有艱苦奮斗優良傳統的我國黨政機關，當前，加快建設節約型黨政機關，可謂具備了多種條件。

(一)黨中央、國務院歷來高度重視各級黨政機關帶頭厲行節約、反對奢侈浪費

早在1932年6月，毛澤東就提出：“節省一切費用供給戰爭經費”。1952年3月8日，政務院下發的《中央節約檢查委員會關于處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》中，對“個人生活與工作上揮霍性的超支”和“由于負責人嚴重的官僚主義或經營人員失職所造成的業務上的浪費和損失”，“情節嚴重而招致國家巨大損失”者，明確規定“酌予刑事處分”。2005年7月4日，中共中央直屬機關事務管理局和國務院機關事務管理局聯合發出通知，要求中央和國家機關切實加強資源節約工作。國務院總理溫家寶對此作出重要批示。要求各級機關帶頭厲行節約，真正在建設節約型社會中發揮表率作用。2009年2月20日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發了《關于黨政機關厲行節約若干問題的通知》，指出：“當前，面對國際國內形勢的嚴峻挑戰，特別是受國際金融危機影響，我國經濟運行困難加劇，財政收支矛盾凸顯，解決和改善民生問題任務繁重。為保持經濟平穩較快發展，維護改革發展穩定大局，各級黨政機關必須厲行節約，堅決制止奢侈浪費。”并就公款出國(境)旅游、公務用車配備使用、公務接待費用支出等六個方面的職務消費作出了嚴格的規定。

(二)建設節約型黨政機關符合加強黨風廉政建設的需要

抓好黨風廉政建設是一個長期的任務。現階段，我國仍處于從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型時期，新舊體制交替、新舊觀念轉變之中，產生腐敗現象的各種誘發因素還仍然存在。以權謀私，權錢交易等各種腐敗現象仍時有發生，損害了黨的形象，破壞了黨群關系。所以，繼續加強黨風廉政建設仍然顯得非常重要和必要，特別是黨的十六屆六中全會作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出：“反腐倡廉是加強黨的執政能力建設和先進性建設的重大任務，也是維護社會公平正義和促進社會和諧的緊迫任務”。

而當前，由于體制、機制和制度上的原因，長期以來，我們在招待費、通訊費、小汽車管理等領導干部職務消費方面管理漏洞大，監督不力，浪費驚人。少數干部用公款大吃大喝，有的甚至私客公待，公車私用，群眾對此反映強烈，意見很大。近年來，為遏制公款大吃大喝歪風、規范公務用車管理，從中央到地方，三令五申，發了不少文件、開了不少專門會議、想了不少辦法、采取了不少措施，也取得了一定效果，但問題一直未能從根本上得到解決。要解決這個問題，建設節約型黨政機關就顯得非常迫切、非常必要。節約型黨政機關就是“節用”的、廉潔的、高效的黨政機關，這與“牢固樹立艱苦奮斗、厲行節約、勤儉辦事的思想觀念，堅決杜絕講排場、比闊氣、奢侈浪費的行為”等黨風廉政建設的要求是相符合的。

(三)建設節約型黨政機關是發展社會主義市場經濟的必然要求

改革開放以來，特別是自黨的十四大報告中明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標，我國社會主義市場經濟逐步建立，市場發育日趨成熟。市場經濟作為一種獨立的經濟運行模式，有著其自身的運行規律。公共(職務)消費，作為市場經濟的重要組成部分，不能違背這些規律。宴請和坐車等統統由國家包下來的做法，已越來越不符合發展社會主義市場經濟的要求。職務消費貨幣化、定量化、公開化，是當今世界上許多國家通行的做法。在社會主義市場經濟條件下，如何根據市場經濟的基本要求，提高職務消費的效率，是當前政府改革的一個重要內容。充分利用市場的調節機制，配合建設有限政府和節約型政府的要求，政府要將市場能做的還給市場去做，政府只做市場不想做或者做不好的事。政府管的事情少了，職務消費的范圍和耗費自然就會有所下降。

(四)建設節約型黨政機關是建設節約型社會的關鍵環節

建設節約型社會需要全民參與，更需要充分發揮黨政機關的作用。因為黨政機關是建設節約型社會的主導者：建設節約型社會是政府的一項重要經濟職能，黨和政府是建設節約型社會的思想指導者、體制設計者、政策制定者、行動推動者及表率。此外，正如王琦(2005)提出，政府還是建設節約型社會的協調者。人民群眾都在看著公職人員，他們鋪張浪費，單讓人民群眾節約，這是不合情理的，人民群眾也不會接受的。實際上，黨政機關的鋪張浪費是一種腐敗行為，人民群眾早就對之深惡痛絕，如果黨政司法機關不能根除鋪張浪費之風，依然我行我素，可以說建設節約型社會只能停留在口號上。黨政機關帶頭抓好節約工作，不僅對控制和降低資源消耗有著直接的重要作用，而且對引導和推進全社會節約會起良好的示范作用。各級黨政機關及其工作人員，牢記兩個“務必”，堅持艱苦奮斗、勤儉節約的優良傳統，大力推進節約型黨政機關建設，就是貫徹落實科學發展觀最好的行動。

四、構建節約型黨政機關的措施

黨政機關在全社會中處于領導和中心地位，其節約行為對于全社會具有示范效應和表率作用，對于促進節約型社會的整體建設有很大作用。建設節約型黨政機關要從以下幾個方面努力：

(一)成立建設節約型黨政機關的組織領導機構

建議成立由各級政府主管財政工作的行政副職牽頭、各級機關主要負責同志參加的黨政機關節約領導機構，可稱為節約領導小組。節約領導小組下設兩個中心：一是節約宣傳教育中心，只在中央及省兩級設立，負責全國或省黨政機關節約活動的發動宣傳、節約教育活動的組織實施、節約制度措施及節約指標和節約理論的研究等。可利用電臺、電視臺開展專題講座、經驗交流、知識答卷、典型展覽等；利用報刊、雜志進行節約宣傳和理論探討。開展經常性的節約宣傳活動，可將八月份作為“資源節約宣傳月”，強化

廣大干部職工及年輕公務員、尤其是行政機關初任公務員的資源意識和節約意識，牢固樹立“節約光榮、浪費可恥”的觀念。二是節約監督管理中心，在各級政府設立相應中心，負責指導全國或省黨政機關開展資源節約及節約監督管理工作，定期收集和公布全國或省各市縣黨政機關行政費用節約達標情況。省以下節約監督管理中心負責相應級別黨政機關的節約監督管理及指導下級監督管理中心的工作。各級節約監督管理中心都要定期總結開展節約活動取得的經驗，分析和研究工作中存在的問題，提出深入開展資源節約的措施和辦法。

(二)逐步完善領導干部選拔任用制度

一種制度和體制的優劣是可以通過節約標準來衡量的。它與馬克思主義的生產力標準是一致的。馬克思曾經指出：“節約勞動時間=發展生產力”。人類社會的實踐也證明，任何一種社會經濟制度，只要它能最大限度地克服浪費、實現節約(包括生產資料和消費資料)，就表明了它的生產關系適應了生產力發展的要求，因而這種社會經濟制度是不會滅亡的；反之，則它就不可能最終取代舊的社會經濟制度。所以，唐朝詩人李商隱站在歷史制高點上吟詠的“歷覽前賢國與家，成由勤儉敗由奢”的詩句，才成為了膾炙人口的千古絕唱。

領導干部選拔任用制度是諸多制度中非常重要的一種。因為制度和體制都是人為的，即一定經濟社會時代掌握權力的人們制定和執行的管理經濟社會等事物的規則和方法。我國的經濟社會制度就是由各級黨政干部共同制定和執行的。完善的領導干部選拔任用制度應該是有利于節約的，有利于建設節約型黨政機關，促進節約型社會建設的。當前，完善領導干部選拔任用制度，主要是應認真執行《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任職回避暫行規定》等，深化人事制度改革。對各單位的巡視員、調研員要嚴格控制數量，謹防非領導職務普遍化、隨意化。

(三)健全建設節約型黨政機關的工作制度

1.建立統一規范的辦公條件制度。各級黨政機關的占地面積、建筑面積、辦公室數量，不同級別干部辦公室面積、裝修規格、辦公室電話、電腦等設備的配備，沒有統一規定的要做出統一規定；已有規定的要檢查、落實，對于超過規定的要追究相關責任人的責任。

2.建立資源消耗的崗位責任制。各級黨政機關要結合本單位資源消耗的具體情況，將資源節約責任分解落實到財務、房管、車管、物資采購等具體部門或工作崗位，建立健全明確的崗位責任制，使資源節約工作件件有人管，事事有人問。

3.建立資源消耗的統計報告制度。各級黨政機關要建立健全資源消耗統計報告制度，全面、準確地統計本單位的辦公用品、水、電、燃油等資源消耗的數據，定期報告本單位資源消耗、費用開支的增減變動及合理性情況，讓廣大干部職工了解本單位的資源消耗情況，使節約資源成為大家的自覺行為。

4.建立浪費舉報制度。要號召廣大干部群眾對黨政干部的浪費行為及時舉報，要設立反浪費電話舉報專線，對舉報者要進行獎勵，對浪費行為要通過新聞媒體曝光，對參與浪費的黨政干部要予以通報批評，問題嚴重者要給予黨紀政紀法紀處分。

5.建立資源節約獎懲考核制度。各級黨政機關要定期分析研究本單位資源消耗的統計報告數據，查找管理中的薄弱環節，提出減少資源浪費、降低資源消耗的具體建議和措施，制訂合理的辦公用品、水電、燃油等資源的消耗定額，建立科學的考核制度，利用適當的經濟手段促進資源節約工作深入開展，建立相應的獎懲制度。另外，要將資源節約作為教育和考核干部的一項重要內容。

(四)加強對節約理論的研究以指導節約實踐

就像成功的實踐是在正確理論指導下取得的一樣，建設節約型黨政機關也必須要有正確的理論作為指導。而當前，我國對節約和浪費問題的研究遠遠不夠，現有的研究成果大都停留于淺層次上，有鑒于此，建議成立“中國節約研究中心”。研究中心可掛靠在國務院發展研究中心或中國社會科學院等機構；以掛靠單位的有關研究人員為基本成員，聘請在節約研究方面有研究成果的專家、學者、科技人員為特邀研究員，并根據需要逐步增加人員。

研究中心應以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想以及黨中央提出的科學發展觀等重要理論為指針，緊密結合我國當前資源緊缺和浪費嚴重的現實，面向國內外，開展節約理論與實踐研究，為豐富和發展節約理論，為黨政機關乃至全社會實現資源節約和可持續發展而不懈努力。目前，研究中心的主要任務是發掘、發展國內外節約理論，側重于從理論層面研究我國現實經濟生活中的浪費和節約問題；探索我國黨政機關及經濟社會生活中存在浪費的特點、原因和消除浪費、實現節約的途徑。

研究中心可下設若干研究室：黨政機關節約研究室、企業節約研究室、戰略性資源節約研究室、城鄉節約研究室、節約法制研究室、節約基礎理論研究室、綜合研究室等。如黨政機關節約研究室，主要研究機關、事業單位如何實現節約，特別是各級黨政機關在建設資源節約型社會中，如何起模范帶頭作用，努力實現節約等。以上各研究室應分工明確，各有重點。各司其職，但又相互配合，以全面推進節約型社會建設。

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