淺析區域開發中的優惠政策與政策優勢

王天維

摘要：優惠政策與政策優勢經常在區域發展戰略中出現，但優惠政策并不等于政策優勢，優惠政策只是政策優勢形成的一個條件。文章通過對優惠政策和政策優勢內涵的分析，并利用我國經濟特區的發展事例說明了優惠政策在政策優勢形成中的效用。進而指出區域開發中政策優勢形成的路徑。

關鍵詞：區域開發；優惠政策；政策優勢

中圖分類號：F127

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0058-04

一、優惠政策與政策優勢的內涵

(一)優惠政策的內涵

公共政策作為政府管理的重要手段和方法，在政府的治理實踐中呈現出多種多樣的方式。通常認為優惠政策是為了達到某種政治、經濟或文化等目的，由政府制定的較一般待遇優厚的一套措施和辦法。優惠政策帶有明顯的政策目標性，它反映了政策制定者對資源配置的價值偏好，是一種誘導性政策，目的是將稀缺的資源按照決策者的意愿進行配置。優惠政策具有一定的權力屬性，體現了社會經濟中制度資源的稀缺性及其在社會中的不平衡。在政策方案上，優惠政策體現出與一般政策措施的顯著不同，它暗含著政策制定者的價值傾向和社會存在的現實問題。

從優惠政策的來源來看，其制定是為了解決某個特定的社會問題而采取的特殊措施，這些問題與復雜多樣的客觀環境相聯系，受到經濟政治體制的制約。不同的自然環境與體制因素決定了優惠政策豐富多樣，分類眾多。比如在經濟領域有稅收優惠政策、財政優惠政策等；在政治領域有特別行政區政策、民族自治區政策等。但是優惠政策畢竟也是政策，它也具有一般政策的權威性與強制性、整體性與多樣性、相對穩定性與變動性、價值性與合法性等特點?？陀^因素的制約決定了其在不同背景下所發揮的效用是不同的。但總的來說，作為政府解決特定問題的工具，其具體方案具有一般政策難以比擬的優勢，常被各國政府作為一種重要的治理手段。因此，對優惠政策的認識上需要明確：“特色的并不一定是有效的”，優惠政策的出現并不代表就具有了政策上的優勢，必須從政策優勢的角度對其進行全方面的分析。

(二)政策優勢的內涵

政策優勢通常與優惠政策緊密相聯，在優惠政策條件下通常能形成政策優勢。政策優勢是一個比較概念，反映的是某項或某類政策在比較中所呈現的狀態。政策優勢是對政策的評價，主要是對政策方案的科學性、結構的合理性，政策工具的適用性以及政策結果效益性的評估。政策優勢在制定過程中主要體現在該政策工具的適用性與創新性，政策方案的科學性與競爭力。在具體的政策制定中主要體現在政策工具的優惠性與特殊性，這種特殊而優惠的政策將形成政策勢能差，主要反映在政府政策的比較中。特殊而優惠通常相伴而現，除非優惠幅度特別大，否則政策優勢難以直接衡量。同時各地不同發展環境造成的政策差異也可能形成優勢。但是這種差異能否形成優勢要在執行中體現出來。政策執行的不可替代性決定了政策優勢的衡量需要考慮政策的執行結果。

政策優勢在執行后的體現表現在政策目標的實現程度、政策效率的高低、政策對社會造成的影響等方面。一項政策能否有效解決公共問題，在社會主義市場經濟體制下要通過市場機制來衡量，比如解決該項問題的成本和收益，看其是否在解決問題上具有經濟優勢。在政策對社會所造成的影響上，看它是否促進了政策主體觀念的革新，政策制定和執行的技巧是否得到提高等。對一項區域開發政策來說，具體體現在區域的經濟優勢上，其結果可以通過企業數量、GDP增長率和人均收入水平來衡量，如果三個指標能得到持續快速的發展就說明政策優勢產生了明顯的效果。政策執行直接關系到政策優勢的實現程度，是市場經濟條件下一個區域通過政策優勢“時間差”獲得先發優勢的重要條件。

由此可見，政策優勢的影響因素非常廣泛，對某一項政策來說，是否具有政策優勢，首先要了解該項政策所確定的政策目標是否準確；其次要看其政策方案在多大程度上具有創新性，比其它地方有優勢，比如說區域開發中對資源的利用效率；最后要看是否產生了實際的效果，比如對問題的解決程度等。政策是相對穩定性和變動性的統一，它會隨著社會形勢的變化而處于不停的變遷之中，作為描述政策特定狀態的政策優勢也處于不停的變化中。政策優勢將隨著政策具體內容的變化而出現增強或減弱的態勢。政策優勢的變化反映了該項政策的活力和政策主體的行政能力。

二、優惠政策對政策優勢形成的效用分析

政策優勢形成的影響因素眾多，優惠政策作為一種特殊的政策手段，通常為政府所采用。改革開放以來，優惠政策頻繁用于中央和地方政府的區域開發戰略中，其中最突出的是建立經濟特區，通過賦予經濟特區優惠政策而實現沿海地區的快速發展?？梢哉f，優惠政策為我國沿海地區經濟發展做出了重大貢獻。當今，優惠政策又用于國家的區域經濟協調發展戰略之中。如何認識新形勢下的優惠政策以及如何從特區曾經所擁有的優惠政策中來分析當前各地所制定的優惠政策，發現優惠政策所具有的優勢，很有必要對我國改革開放過程中的經濟特區優惠政策效用給予一個客觀的評價，為后來者制定政策，發揮政策優勢提供相應的經驗和啟示。我國改革開放最早是從建立經濟特區開始的，先后建立了五個經濟特區，并且這些經濟特區都是在優惠政策的背景下成立，為了說明政策優勢的勢能差和時間差，還考慮到體制這個因素，我們選擇最早成立的深圳經濟特區和在行政體制上，尤其在政策制定上享有最大特權的海南經濟特區為例進行分析。

(一)優惠政策在深圳經濟特區政策優勢中的效用

建立深圳經濟特區是為了探討我國改革開放的發展戰略，其主要思路是在經濟特區內部實行與國內其它地區不同的特殊政策和靈活措施，鼓勵特區發揮窗口、排頭兵和示范區的作用。除此之外，深圳市人民代表大會及其常委會、市政府還具有制定地方法律和法規的權力，這些優惠政策構成了政策優勢的來源。在開放之初的優惠政策與內地相比具有較強的競爭力，比如說15％的企業所得稅和生產資料進口可免稅這兩項優惠在當時具有非常明顯的優勢。但是深圳的優惠政策不是一直持續下去，隨著特區的發展，國家逐漸收回以前所賦予的特殊政策，并且國內其它地區也開始享有同樣的優惠，深圳的政策優惠逐步淡化、減弱，但是深圳的經濟發展并沒有因為優惠政策的淡化而失去優勢，表面上的政策優勢減弱了，而實質上的政策優勢卻不斷增強。比如說通過優惠政策為經濟發展奠定了基礎，人們的市場觀念逐步增強，決策者在優惠政策的影響下并沒有形成路徑依賴，政策觀念得到了更新，政策創新的思想得到了深化，深圳的制度創新能力得到了極大的增強，這是政策優勢帶來的潛在影響，這種影響所產生的積極結果深刻地影響著深圳的發展。

深圳經濟特區的發展抓住了機遇，在優惠政策還沒有普及化前最大程度地挖掘了政策優勢的潛力，并勇于創新，走出了一條與眾不同的道路。深圳經濟特

區成立之初提出的“時間就是金錢，效率就是生命”的精神使深圳抓住了改革開放的先機?！罢邔嶒瀰^”的合理利用獲得了先發優勢，可以說優惠政策為深圳的原始積累作出了重要貢獻。20世紀90年代以來，我國確立了社會主義市場經濟體制，深圳經濟特區的許多優惠政策得到回收，已有的優惠政策逐漸淡化和普及，但在已有政策優勢的影響下，深圳經濟特區運用的已有的人力資源和制度資源優勢贏得了政策新優勢，在此期間成功地抵御了亞洲金融危機，實現了自身的快速發展。新世紀之初，隨著我國加入世界貿易組織，國內許多政策受到影響，尤其是特區優惠政策基本消失，但是深圳人利用多年所探索到的政策智慧及時提出產業轉型和自主創新，在各項產業政策制定和發展上走在全國前列，體現了新形勢下政策優勢的新特征，特區經濟繼續快速發展。深圳多年的發展實踐證明了優惠政策對政策優勢的效用是有限的，政策優勢不僅來自于優惠政策，還來自根據實際問題所進行的政策創新。

(二)優惠政策在海南經濟特區政策優勢中的效用

海南省被稱為中國最大的經濟特區，自1988年成立以來就以自身最優惠的政策、最特殊的體制而見長。海南20多年改革開放的歷程，就深刻地說明了優惠政策與政策優勢的關系。海南開發最明顯的特征就是與國家的發展戰略密切相關，政策優勢的獲得深受中央優惠政策的影響。海南省作為我國唯一的省級經濟特區，在政策制定上比其它特區有更多的特權。但與其它經濟特區不同，海南經濟特區成立的時間最晚，中央給予的優惠政策優惠程度更大。特區成立最初，優惠政策在海南的發展上發揮著重要作用，形成了明顯的政策優勢，出現初期的“開發熱”。在特區成立前五年，中央賦予的一系列優惠政策和改革開放的試驗權為海南超前改革試驗奠定了重要基礎，其政策優勢的效用非常明顯，尤其是外貿出口優惠，憑借政策優惠，獲得了初期的繁榮。

隨著外貿體制和財政體制改革的推進，沿海開放區域逐漸擴大，海南的政策優勢開始迅速減弱。1995-1997年海南經濟陷入了低谷。隨著全國改革開放進程的加快，西部大開發戰略的實施，在廣大西部地區享受到國家優惠政策照顧的背景下，海南的政策優勢逐漸喪失，1998-2002年海南的經濟一直處于緩慢的增長狀態。隨著我國加入世界貿易組織和區域協調發展戰略的逐漸形成，海南再次認識到通過特色來獲得政策優勢的重要性，2003年以后，通過一系列的新舉措，海南的經濟呈現了快速的發展態勢。海南發展的四個階段(見上表)充分說明了優惠政策對政策優勢的效用，尤其說明了優惠政策時間差是影響政策優勢的重要因素。政策優勢來源于上級的制度供給和自身的創新，海南初期的發展說明了中央優惠政策的重要性，但是缺乏自身的創造和對政策時機的把握是中期發展緩慢的重要原因。新世紀以來，海南能夠在優惠政策普及化下通過政策創新獲得新優勢正是印證了上級優惠政策效用的有限性。優惠政策可以帶來經濟的快速繁榮，也容易使地方失去發展的主動性，形成對優惠政策的路徑依賴。政策優勢的來源不僅來自上級的制度供給，還在于下級與實際結合起來，利用政策時間差將其轉化為不可替代的優勢。

三、區域開發中政策優勢形成的路徑

(一)正確認識和發揮上級優惠政策的效用

優惠政策是上級給予地方的優厚待遇，這種優惠體現了與一般政策的不同，暗含著享受該政策的對象具有優越性。在市場經濟條件下，維護社會的公平是政府治理的重要精神，因此優惠政策是政府應該盡力避免的。我們現實生活中見到許多的優惠政策，但這些政策有其自身的特殊性，比如改革開放之初經濟特區的優惠政策是為了發揮經濟特區的窗口作用，為我國改革開放打開新局面而服務的；西部大開發中國務院給予的優惠政策是為那些難以通過一般的政策手段所能解決的經濟發展問題而服務的。優惠政策造成的不平等性決定了它不能長期存在，要獲得區域發展的政策優勢，優惠政策只是其中的一種手段。優惠政策暗含著政策背后的強制性和權屬性，一旦這些因素發生變化，由此所得到的政策優勢也就將淡化或消失，因此，優惠政策不能作為獲得政策優勢的一種普遍手段。

上級提供優惠政策的本質是要解決區域發展中的特殊問題，區域發展的主體不能認為優惠政策是自己唯一的資本，它只能發揮有限的作用，受到眾多因素的影響。要獲得區域發展中的競爭優勢，需要當地政府立足區域實際，發揮創造性思維，通過對上級政策的創造性執行為區域下一階段的政策制定提供豐富的政策資源。如果深圳經濟特區當初沒有充分利用中央給予的政策，把握優惠政策的時機進行基礎設施建設，引進人才，后來的高科技產業發展和產業集群政策必然會受影響。在區域協調發展的背景下，上級給予地方的優惠政策從很大程度上說是支持落后地方發展的特殊措施，通過間接的手段為區域的未來發展奠定基礎，培養區域自主發展的能力，這是中央優惠政策對地方治理的重要意義。

(二)通過政策內生化獲得政策優勢勢能差

公共政策的主旨在于謀求發展，公共政策的內生化就是公共政策的本土化、鄉土化，這一問題的核心是如何根據區域的特點來確立自己的政策模式。上級提供的優惠政策只能在宏觀上滿足區域的實際，而區域具體的歷史沿革、文化傳統、政治經濟體制和公眾心理特征等存在較大差異。只有當地政策主體在具體的實施中認真領會上級的政策意愿，將上級的基本政策根植于自身環境，通過政策內生化使優惠政策形成勢能差，獲得政策優勢。對區域開發來說，政策內生化最主要的是要充分利用區域所擁有的資源，在市場經濟條件下正確發揮政策的功能，建立完善的市場經濟體制。政策內生化提高了政策的生命力，將區域自身的優勢充分發揮起來，這種政策所形成的優勢是其它競爭者難以模仿的。

實現政策內生化，需要對具體問題進行深入分析，推進政策系統的內生化。首先就是要在政策的制定上推進政策方案的科學化，實現科學的、民主的決策，根據已有的問題情勢，實現上下級的結合，對于上級所給予的優惠政策，需要將其轉化為可以切實操作的方法。其次要推進政策的創造性執行。在我國現行的體制下，政策執行的能力非常重要，如何做到“上情下達”，把握好政策執行的原則，靈活采用各種政策執行方式，需要建立適當的政策執行組織，提高政策執行主體的政策認識水平和能力。最后，政策的內生化還應當注意向其它地區學習政策制定和執行經驗，加強對先進經驗中政策本質的學習，獲得政策內生化的技巧和規律。

(三)適時推進政策創新爭創政策新優勢

政策在運行過程中將逐漸走向“老化”，曾經發揮過積極作用的政策在這時可能成為社會發展的障礙。政策老化的直接結果是政策優勢減弱，需要對政策進行調整。政策調整的重要方式之一就是政策創新，政策作為區域發展的工具是永久的，而政策方案需要隨著形勢的發展不斷更新。對區域發展問題來說，政策創新對爭創政策新優勢非常重要，我國經濟特區政策優勢深刻說明了這一道理。改革開放之初我國所實施的優惠政策絕大部分帶有地域性色彩，比如給予經濟特區的稅收優惠政策、外貿政策等。隨著市場經濟體制的確立，國家宏觀調控機制的健全，現在的優惠政策已經改變其方式，出現優惠政策與產業政策融合的趨勢。深圳經濟特區能夠持續健康發展就與它把握了國家政策調整的形勢，將區域政策與國家產業政策結合起來，成為了國內產業政策調整領域的先行者。深圳的發展與其善于把握時代形勢，及時推進政策調整相關，政策創新適合國家發展戰略的需要，在政策上獲得了先機。

政策創新包括政策主體創新、政策目標創新、政策工具創新和政策過程創新。政策創新的前提是政策主體觀念創新，政策觀念創新就是對政策功能、政策生命周期和政策本質的科學認識。上級所提供的優惠政策是一項特殊的政策，它的功能與一般政策具有本質的不同，在執行中央政策時出現的那種走形式化或依賴優惠政策不自我創新就是對政策本質的誤解。任何政策都具有一定的生命周期，這種政策運行規律只能遵循。政策主體不能以為優惠政策淡化或取消，政策優勢就消失了，優惠政策所給予的發展機會和為區域發展所提供的物質基礎是最本質的。對區域協調發展中的優惠政策來說，中央給予該地區優惠政策而后逐漸取消，有時正是說明政策主體獲得政策優勢的能力得到了提高，不再需要中央政策的照顧，而應該將優惠政策給予最需要的地方。觀念的更新是政策創新的前提，也是制定和執行具有優勢性政策的基礎。政策目標的創新上要認清政策問題的發展形勢，促進政策更加符合社會需求。政策工具的創新要善于引進和尋找適合政策問題有效解決的方法，努力獲得政策執行的“時間差”優勢。政策過程創新就是要完善政策系統，促使政策新優勢得以持續。

參考文獻：

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