國庫集中收付制度改革淺析

李　奇

一、國庫集中收付制度主要內(nèi)容

國庫集中收付制度就是對從預(yù)算分配到資金撥付、資金使用、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶全過程的監(jiān)控制度。其基本含義是：財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，各單位的預(yù)算資金統(tǒng)一在該賬戶下設(shè)立的分類賬戶中集中管理；預(yù)算資金不再撥付給各單位分散保存；各單位可根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定資金的使用，但款項(xiàng)要由財(cái)政部門直接或授權(quán)支付。單位有部門預(yù)算，資金仍屬于單位，所有權(quán)、使用權(quán)都沒有改變，僅僅改變了支付方式。

二、建立國庫集中收付制度的意義

建立國庫集中收付制度是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制下公共財(cái)政的內(nèi)在要求，它有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督管理，提高資金效益，增強(qiáng)財(cái)政在宏觀調(diào)控中的作用，也有利于從源頭上預(yù)防腐敗，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1、有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，降低財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高財(cái)政資金使用效益。

實(shí)行國庫集中支付后，可以解決過去財(cái)政資金多環(huán)節(jié)和多戶頭存放的問題，使過去的財(cái)政向多頭撥款變?yōu)橄蛞活^撥款，由一次大量撥款變成多次小量撥款，由單位分散存放變成單一賬戶集中存放，由層層下?lián)苤С鲎兂蓢鴰旒兄Ц叮@樣有利于財(cái)政財(cái)政對資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，有效降低資金劃撥成本，提高資金的使用效益。

2、有助于強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算執(zhí)行，有效地防止單位擠占、挪用和截留財(cái)政資金。

實(shí)行國庫集中收付制度后，把預(yù)算執(zhí)行的事后監(jiān)督變成事前和事中監(jiān)督，把對支出預(yù)算的總額的控制變成對每筆支出的控制，使各單位支出能嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，從而減少預(yù)算執(zhí)行的隨意性，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)格性。同時(shí)，由于實(shí)際資金不到單位賬戶，單位想擠占、挪用和截留財(cái)政資金已不可能。

3、有利于健全財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，從源頭上有效預(yù)防和遏制腐敗。

實(shí)行國庫集中收付制度使財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)行預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開，從機(jī)制上防止?fàn)I私。財(cái)政預(yù)算部門、支出單位、財(cái)政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于對財(cái)政支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)，還能有效地防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

三、當(dāng)前國庫集中收付存在的問題

國庫集中收付制度改革雖然取得了較大成效，但筆者認(rèn)為，國庫集中收付制度執(zhí)行還受很多不利因素的制約。妥善解決好這些問題對于進(jìn)一步健全完善國庫集中收付制度具有十分重要的意義。

(一)、財(cái)政預(yù)算管理體制不規(guī)范

1、財(cái)政資金分預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算，不利于國庫集中收付制度的徹底執(zhí)行。

我國財(cái)政資金中只有預(yù)算內(nèi)資金納入預(yù)算，成為國庫資金。國庫集中收付制度目前只是預(yù)算內(nèi)資金的集中收付。而真正意義上的集中收付是指所有財(cái)政資金的集中收付。現(xiàn)在預(yù)算外資金未納入財(cái)政的單一賬戶，只通過財(cái)政為預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)立的預(yù)算外資金財(cái)政賬戶進(jìn)行收支，實(shí)質(zhì)上脫離了國庫的監(jiān)督，不利于國家宏觀調(diào)控政策的執(zhí)行。同時(shí)，國庫集中收付制度規(guī)定：財(cái)政部門在人行開設(shè)單一賬戶，各預(yù)算單位在商業(yè)銀行設(shè)零余額賬戶，零余額賬戶只能支出，不能收入。這樣規(guī)定沒有考慮預(yù)算單位之間的業(yè)務(wù)往來，現(xiàn)行的做法是單位之間的預(yù)算外往來通過內(nèi)部轉(zhuǎn)賬處理，而預(yù)算單位之間的預(yù)算內(nèi)往來則必須先轉(zhuǎn)入預(yù)算外專戶，有可能導(dǎo)致預(yù)算資金的流失。

2、預(yù)算編制時(shí)間與會(huì)計(jì)核算年度的不一致，不利于國庫集中收付制度的全面貫徹執(zhí)行。

我國面前預(yù)算編制時(shí)間是從上年11月份國務(wù)院下達(dá)預(yù)算下一年的預(yù)算指標(biāo)開始，到次年3月份左右經(jīng)全國人民代表大會(huì)討論批準(zhǔn)，歷時(shí)不足半年，時(shí)間太短，往往導(dǎo)致預(yù)算編制不充分，勢必造成預(yù)算執(zhí)行過程調(diào)整多、預(yù)算監(jiān)督無法嚴(yán)格執(zhí)行等種種問題。同時(shí)，預(yù)算草案在當(dāng)年3月份或更晚些時(shí)候才通過，而之前的財(cái)政支出無章可循，不能實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度規(guī)定的“各支付單位的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)必須根據(jù)當(dāng)前批準(zhǔn)的預(yù)算收支計(jì)劃向財(cái)政部門按用途提出用款申請”的要求。基于此，建議將我國的預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間提前到年度前確定，或?qū)㈩A(yù)算年度從歷年制更改為跨年制。

3、部門預(yù)算的編制還不夠精細(xì)，不利于國庫集中收付制度監(jiān)督作用的發(fā)揮。

目前我國對預(yù)算單位的收支計(jì)劃一般都是根據(jù)財(cái)政狀況、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定單位年度預(yù)算收支規(guī)模，預(yù)算支出仍達(dá)不到逐筆核算的要求，即使在預(yù)算執(zhí)行中各預(yù)算單位還編制季度分月用款計(jì)劃，但也不是逐筆核定的，未將所有支出都細(xì)化到部門、項(xiàng)目和個(gè)人，這樣不利于國庫集中收付制度監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(二)、財(cái)政信息系統(tǒng)的缺乏和銀行資金清算系統(tǒng)的不完善

一般有著規(guī)范國庫集中收付制度的國家都有兩套完善的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，即政府賬務(wù)處理的中心會(huì)計(jì)系統(tǒng)和銀行的資金收付系統(tǒng)。我國的政府賬務(wù)是由征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、財(cái)政部門和人民銀行的國庫部門同時(shí)管理的。財(cái)政部門只進(jìn)行經(jīng)費(fèi)撥款等粗線條核算，并不進(jìn)行逐筆審核和管理。即便有中央銀行的國庫會(huì)計(jì)。但由于我國中央銀行的國庫會(huì)計(jì)是不獨(dú)立的會(huì)計(jì)系統(tǒng)。是依附于中央銀行的銀行會(huì)計(jì)，所以不能體現(xiàn)自身的特點(diǎn)。不能充分和全面地反映國庫收付狀況，無法達(dá)到有效管理財(cái)政收支的要求。而且，財(cái)政、征收機(jī)關(guān)、預(yù)算單位、國庫還沒能做到全面聯(lián)網(wǎng)。銀行資金清算系統(tǒng)的不完善影響了國庫資金及時(shí)有效地收付，因?yàn)樵趪鴰旒惺崭吨贫戎写嬖谥罅康馁Y金，需要在人民銀行和各商業(yè)銀行，或商業(yè)銀行和商業(yè)銀行之間往來。

(三)、國庫單一賬戶體系建設(shè)不夠規(guī)范。

I目庫集中收付制度是以建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，國庫單一賬號是集中收付制度的核心，建立國庫單一賬戶體系是以清理行政事業(yè)單位的銀行賬號為前提，而當(dāng)前各地普遍存在賬戶清理不徹底的局面，造成國庫集中收付不能完全按照既定的模式運(yùn)行，影響了改革的效果。

(四)、預(yù)算單位與單位零余額賬戶開戶銀行的財(cái)政用款額度到賬時(shí)間不同步，導(dǎo)致款項(xiàng)無法支付。

預(yù)算單位根據(jù)部門預(yù)算按進(jìn)度上報(bào)月度用款計(jì)劃。經(jīng)財(cái)政部門審批同意后下達(dá)用款計(jì)劃，預(yù)算單位在該用款額度下達(dá)后即可提出用款申請，然而由于預(yù)算單位零余額賬戶開戶銀行尚未收到該用款額度的到賬通知書，往往導(dǎo)致用款申請無法及時(shí)支付。

(五)、支付資金過程中退款業(yè)務(wù)處理存在缺陷。

預(yù)算單位提出授權(quán)支付申請后，因收款單位的賬戶名稱或賬號填寫的人為錯(cuò)誤等原因?qū)е沦Y金支出錯(cuò)誤，按照財(cái)務(wù)制度應(yīng)退回預(yù)算單位零余額賬戶。但是由于單位零余額賬戶具有“只許出不許進(jìn)”的特殊性質(zhì)，無法將已發(fā)生的財(cái)政資金退回零余額賬戶。目前，只能由預(yù)算單位主動(dòng)與收款單位提前聯(lián)系，將上述款項(xiàng)退回預(yù)算單位的基本戶。

四、對完善國庫集中收付制度的建議

(一)、完善預(yù)算管理體制。

國庫集中收付制度是預(yù)算管理體制的一個(gè)核心制度，預(yù)算管

理體制中還有其他相關(guān)的制度，只有好的相關(guān)環(huán)境，才有可能建設(shè)完善的國庫集中收付制度，提高財(cái)政資金的管理效率。財(cái)政資金不再區(qū)分預(yù)算內(nèi)外。即將所有的財(cái)政資金都納入預(yù)算內(nèi)，都通過設(shè)置在人民銀行的單一賬戶進(jìn)行收支，從而是國庫收付真實(shí)反映所有的財(cái)政收支狀況，并使所有的財(cái)政收支都納入國庫的管理和監(jiān)督范圍。同時(shí)，在真實(shí)財(cái)政收支信息下才有利于國家宏觀財(cái)政政策的制定，有利于縮小財(cái)政赤字，減少短期國債的發(fā)行。

(二)、建立科學(xué)的預(yù)算編制制度。

一是給預(yù)算編制足夠時(shí)間，一般要提前一年編制下年預(yù)算，試編三年的滾動(dòng)預(yù)算，從而有利于預(yù)算的磋商和論證。二是改變預(yù)算年度從歷年制為跨年制。我國的預(yù)算年度是1月1日到12月31日，即歷年制，但審批各級預(yù)算的各級人大一般都是在3月或更晚時(shí)間開會(huì)，這使前幾個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)，所以我們應(yīng)該借鑒國外實(shí)行跨年制如上年4月1日到第二年的3月31日。

(三)、進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算科目，全面推行部門預(yù)算制度。

我國目前預(yù)算科目比較籠統(tǒng)，不利于國庫集中收付制度的運(yùn)行，所以有必要從功能上、性質(zhì)上進(jìn)行預(yù)算科目規(guī)范分類，建立多級預(yù)算科目體系，每項(xiàng)支出都要有相應(yīng)的對應(yīng)科目，把預(yù)算具體到部門、單位和項(xiàng)目。

(四)、建立高效的財(cái)政信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)。

財(cái)政管理信息系統(tǒng)和銀行資金清算系統(tǒng)是實(shí)行國庫集中收付制度的技術(shù)基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的最終結(jié)果。財(cái)政管理信息系統(tǒng)是財(cái)政管理的電子化和網(wǎng)絡(luò)化，一般包括預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)、收入管理系統(tǒng)、國庫現(xiàn)金管理系統(tǒng)、國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)和債務(wù)管理系統(tǒng)等一系列信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。尤其是國庫收支賬務(wù)系統(tǒng)國庫支付管理系統(tǒng)，實(shí)質(zhì)上就是國庫集中收付制度的組成部分。通過國庫收支的賬務(wù)系統(tǒng)，既可以克服集中收支、分散核算的缺點(diǎn)，又可以實(shí)現(xiàn)集中收支、集中核算和分散核算的結(jié)合。這種理想的模式既有利于國家對國庫資金收支逐筆管理審查，也有利于各預(yù)算單位對自身收支狀況的充分掌握和分析管理。

(五)、完善單一賬戶體系。

國庫集中收付制度改革是以建立國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的財(cái)政性資金收付改革，銀行賬戶的清理是國庫單一賬戶體系是否發(fā)揮其應(yīng)有作用的關(guān)鍵。當(dāng)前預(yù)算外資金已經(jīng)實(shí)行“收支兩條線”和“票款分離”，各項(xiàng)前期工作比較扎實(shí)，預(yù)算外資金收入實(shí)現(xiàn)了直達(dá)財(cái)政專戶，取消了單位預(yù)算外資金收入戶，在完善單一賬戶體系中應(yīng)逐漸將預(yù)算外資金的收支納入國庫單一賬戶中。與預(yù)算內(nèi)資金一視同仁，要求單位只保留一個(gè)支出賬戶。為進(jìn)一步搞好國庫集中支付制度改革，有必要加強(qiáng)對單位銀行賬戶的清理，杜絕單位將資金提現(xiàn)后轉(zhuǎn)存基本戶，失去國庫集中收付的現(xiàn)實(shí)意義。

(六)、規(guī)范退款業(yè)務(wù)操作程序。

在發(fā)生退款業(yè)務(wù)時(shí)。應(yīng)由財(cái)政部門授權(quán)后將財(cái)政資金交由代理銀行暫存在代理銀行內(nèi)部臨時(shí)賬戶中，財(cái)政部門應(yīng)對退款業(yè)務(wù)操作過程實(shí)時(shí)監(jiān)控，代理銀行應(yīng)及時(shí)將處理結(jié)果反饋給財(cái)政部門。

(七)、建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制。

建立一個(gè)健全的監(jiān)督制約機(jī)制是為了保證國庫資金的有效運(yùn)用，其應(yīng)該包括國庫部門自身的監(jiān)督職能、國庫內(nèi)部各部門之間的監(jiān)督與國庫相關(guān)業(yè)務(wù)往來的外部監(jiān)督；日常監(jiān)督和專業(yè)監(jiān)督；事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。當(dāng)然這些監(jiān)督又是相互交叉的。具體的說，應(yīng)健全國庫部門自身對國庫資金收支的監(jiān)督職能，尤其是國庫支付部門對國庫資金的運(yùn)用應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的逐筆審核制度：人民銀行應(yīng)嚴(yán)格依照國庫支付機(jī)構(gòu)的撥付指令行事，對商業(yè)銀行辦理財(cái)政支付清算業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督；財(cái)政部門應(yīng)對國庫資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)督；政府審計(jì)部門應(yīng)結(jié)合財(cái)政國庫管理制度，加強(qiáng)對國庫資金運(yùn)行的外部監(jiān)督。

(八)、進(jìn)一步提高相關(guān)人員的認(rèn)識，增強(qiáng)國庫資金管理意識。

國庫集中支付是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、系統(tǒng)性較強(qiáng)的工作。需要財(cái)務(wù)人員和財(cái)務(wù)主管有系統(tǒng)的財(cái)政、財(cái)務(wù)方面的知識，熟悉和掌握國家的主要財(cái)政政策。同時(shí)，國庫集中支付是通過建立國庫支付管理信息系統(tǒng)來完成的，國庫集中收付制度改革影響了有些部門和人員的既得利益，受到了來自這些部門和人員的改革阻力，所以我們還應(yīng)該讓他們轉(zhuǎn)變思想，提高認(rèn)識，積極配合國庫集中收付制度改革，同時(shí)提高相關(guān)人員的素質(zhì)，增強(qiáng)國庫資金安全管理意識。