完善我國行政事業性資產管理改革的具體措施研究

胡存芳

摘要：本文從當前行政事業性資產管理的實際出發，就當前改革中存在的問題進行了詳細的闡述，并通過對其成因的深度剖析提出了若干完善措施，結合當前實踐中面臨的問題交代了若干注意事項。

關鍵詞：行政事業性資產改革完善措施

一、行政事業單位資產管理改革中存在的問題及成因

1、資產基礎管理混亂。賬外資產大量存在

目前，我國行政事業性單位資產管理比較混亂，很多資產沒有在會計賬目上得到反應，財政部有關數據統計顯示，我國行政事業單位大多數都在不同程度上存在著帳外資產，且有的單位帳外資產數額巨大。帳外資產主要來源于以下幾種途徑：國家無償調撥以及社會捐贈資產、設備和資金建設項目，單位未能作價或估算入賬；單位本應列入預算外收入項目沒有在賬面反映；因行政事業單位會計制度局限而未能夠在單位賬面上體現的資產增值收益部分。這些資產未在單位賬面上得到反映，長期游離于賬外，不僅是國有資產的大量流失，還很可能成為腐敗分子的資金來源。給單位帶來一系列更為嚴重的后果和不良影響。

2、國有資產配置不合理

行政事業性固定資產基本上以非經營性資產為主，使用目的具有服務性，使用形式具有無償性，其最終目標在于創造社會效益而非經濟效益。而在實踐中由于社會效益的評判標準難以準確量化，造成行政事業性固定資產配置標準缺乏科學性和合理性，其配置資金以財政性資金為主，造成在使用和配置過程中不計成本和盈虧，投資目的不明確，投資行為盲目，不符合實際要求，更缺乏統一的管理和協調機制。由此，導致資產的凝固化和長期閑置，不僅影響到單位自身的正常運轉，而且也損害了國家的利益。

3、資產使用效率低

行政事業單位經費由國家和上級負擔，其性質與自主經營、自負盈虧的企業存在本質區別。其資產在處理的時候不提折舊也不計成本。這直接導致了行政事業單位缺乏成本節約意識，大量資產被閑置浪費，資產整體使用效率低下。此外，行政事業單位內部資產配置和布局大都存在一定的不合理之處，單位在購置資產往往不考慮本單位的實際需求，對資源的配置和使用也缺乏科學性，導致了很多不必要的資產浪費。

二、行政事業性單位資產管理問題的成因

1、立法和相關制度不規范、不健全

目前，行政事業性資產的管理缺乏法律規范與強有力的政策指導。法律與政策滯后于資產管理實踐。隨著改革的不斷深入和市場經濟體制的逐步完善，行政事業性資產的管理也出現了許多新的情況和問題，而針對這些問題的相關法律和法規還沒有及時出臺，導致一旦出現問題，無法可依，無章可循。此外，目前我國行政事業單位的資產從形成、使用、調配到處置都單純依靠行政手段來進行管理，至今還沒有一套完整的行政事業性國有資產管理法規，并且相關問題的處理規則也不健全，很多問題的處理事項都是空白，這導致就算發現資產管理中存在的問題，也難以采取有效的手段來解決。

2、缺乏系統管理理念，資產定位不清

行政事業性資產管理改革之后，在單位內部仍然存在著職責界定不清等問題，分塊管理造成管理者長期缺位。行政單位與事業單位、事業單位與企業單位之間的邊界不清，資產性質界定困難。很多行政事業單位存在重現金輕實物、重采購輕管理的現象，缺乏專門的機構和人員來負責資產管理工作。許多單位資產資料不全。部分單位存在國有資產權屬不清或有爭議、部分房產地產未辦理有效權證等問題，嚴重影響了資產的管理水平。

3、外部監督不利，難以有效制約資產管理中的違規行為

第一，多頭管理，各部門分工不明導致資產管理監督不力。目前對行政事業單位的國有資產監督部門很多，有國資部門、財政部門、主管部門、審計部門等，他們都有對國有資產監督的責任，但由于舊體制下形成的管理理念，管理機制和管理方式的影響很深，慣性很強，導致多頭管理情況的長期存在，各部門分工不明，沒有人針對資產管理負責。第二，資產管理監督重形式輕效果。在實踐中，各部門往往都只重視管理權力的歸屬，而忽視監督責任的落實，在編制預算和審計預算時花費過多的精力，卻忽視了資產管理與財務管理的結合，造成資產清查不利，效果不佳，資產管理流于形式。第三，缺乏有效的審計監督。我國行政事業單位的審計監督體系一直以來未發揮應有的作用，特別是地方行政事業單位由于不作為審計重點，常常被審計部門所忽視，審計的監督職能基本難以發揮，及時在審計中發現問題也往往得不到及時有效的解決。

三、行政事業性資產管理改革的完善措施

1、構建以政府采購為主的增量資產管理模式

建立科學、合理的行政事業單位國有資產預算制度和采購制度，是加強資產管理的重要手段，是解決資產管理中存在問題的根本措施。構建以政府采購為主的增量資產管理模式必須遵循一定的原則：一方面，要根據統一的標準科學合理的配置固定資產，限制不切實際和超標準的購置項目。另一方面，購置權與使用權必須相分離。以便從資產形成的源頭防止無效資產的增加

2、對經營性資產進行企業化管理

行政事業性固定資產管理的職責是為公眾提供公共服務，對于其資產性質的界定，應當建立在非盈利基礎之上。目前，雖然政府已經采取各種措施剝離資產存量中的經營性資產，但還有不少單位受利益驅動仍在直接或間接地進行盈利性的資產經營活動。這在一定程度上損害了公眾的利益。從資產管理實際來看，目前采用的對經營性固定資產采取收取使用費或租金的形式無法從根本上解決問題。要采取更加有效的措施。使其與原使用單位脫離，這種脫離應該是徹底的。這種體制創新，對于改變單位之間資產配置的不均衡，凈化行政事業單位資產管理環境具有重要的作用。

3、建立健全資產管理效能評價和監督體系

一方面，要建立資產管理評價體系。對資產使用績效的評價是進行資產配置的重要依據。也是評判資產管理水平的依據。因此要建立和健全資產管理評價體系。資產管理評價體系應包括資產使用率、增值率、閑置率、人均占用率等綜合指標，與建立固定資產管理責任制相結合，與單位的績效評價制度相結合，使之成為管理者職務和薪酬變動的重要考評因素。另一方面，要推行資產管理問責制，明確各管理部門職責和權限，建立公正有效的全面監督體系，將資產管理的監督職責落實到具體部門，以便從根本上解決各部門多頭管理出現問題就互相推諉的問題。此外，還可以定期委托社會中介機構進行對單位資產管理情況進行專項核查，及時發現存在的問題和隱患。

四、行政事業性資產管理改革的注意事項

1、結合單位特點。采取靈活多樣的管理體制和方法

在推行行政事業單位資產管理改革的過程中，必須結合不同單位的具體情況，圍繞改革目標實行不同的管理方法和體制，不能僵化的全部采用相同的方法和體制，那樣勢必會導致影響改革的效果。甚至加劇資產管理中存在的問題。各單位在對行政事業性資產進行管理的時候，必須明確資產的存在狀態并不是一種固定的模式，并且其管理體制也不可千篇一律，具體采用哪種資產管理模式，要根據單位資產管理的特點，并充分考慮其可行性，確保執行效果。

2、管理體制創新要與改革同步進行

要確保行政事業性單位資產管理改革的效果，必須建立與之相適應的管理體制，通過管理體制的優化和創新來推進改革的順利進行。首先，要建立一套適合現代經濟環境的管理體系，根據當前資產管理的實際需要和存在的問題對原有的管理漏洞進行修復，對相關管理制度存在的不足通過制度創新來優化。其次，要強化管理體制的執行效果。再完備的管理體制得不到良好的實行都難以發揮其作用。在實踐中，任何制度和體系的落實都需要依靠人，而人員的行為一旦得不到有效制約，勢必會造成執行效率和效果的不理想。針對這一問題。有關部門應在管理體制創新的同時，完善相關法律法規，把資產管理納入法制軌道，完善從資產形成、使用、管理到調配和處置的全程控制制約機制。實現行政事業性資產的規范化和法制化管理。