公共利益視角下央行國庫改革的路徑選擇

摘要:處于轉型時期的央行國庫選擇何種改革思路，對于今后國庫的發展至關重要。本文分析了我國國庫改革在實現公共利益的重要性及實踐效應，對國庫改革的戰略和次序進行了探討，并在借鑒OECD國家國庫改革經驗的基礎上，從改革的目標、基礎、深化、難點、突破和硬件支持等方面提出了我國國庫改革的路徑選擇。

關鍵詞:公共利益;央行國庫;改革

中圖分類號:F832.31文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)11-0026-05

一、國庫改革對實現公共利益的重要性

在理論上，公共利益可以被界定為由全社會每個成員以無償方式共同分享的各類公共產品和公共服務的總和。公共利益是現代公共管理的行為基礎，政府組織與企業組織之間最重要的區別就是政府組織的核心目標是為公共利益服務。從組織的本質來說，捍衛和服務于公共利益是現代政府的職責所在。在現代社會中，政府從人民那里抽取的公共資源數量大幅度提高，公共財政資金的管理關系到政府能否有效實施公共服務職能、財政宏觀調控以及維護整個社會的穩定，公共財政資金的運行管理必須確保全程處于監督和制約之下。

現代意義上的國庫不單指國家金庫，更重要的是指財政代表政府控制預算的執行、保管政府資產和負債的一系列管理職能。因此，其實質在于對財政收支實施全面有效的控制，以促進財政資源的優化管理。隨著民主政治的發展，建設服務型政府和建立健全決策權、執行權、監督權的權利結構和運行機制都可以從國庫改革中找到突破口，國庫改革成為“好政府”致力于促進公共利益的重要手段。

自20世紀90年代以來，我國開始進行財政管理框架的改革，以此對公共資金流入與流出公共組織以及在公共組織內部之間的流動，進行實時和全程式的監控和報告，并確保必要的財政透明度。其核心是預算執行，主要涉及的是如何有效實施預算以及在預算執行過程中對財務資源妥善管理。根據IMF財政事務部專家研究，轉軌國家通常應把預算與財政管理改革的中心放在國庫方面，因為國庫是財政運行的心臟和神經中樞，一切財政資金的收支都與國庫管理相關，財政的資金流與信息流都在國庫集散，國庫改革是加強和改進預算執行的關鍵所在。如果沒有一個功能強大的國庫體系對支出周期各個階段的預算營運進行及時的監控與報告，以及對政府財務資源的妥善管理，預算執行結果將會大大偏離預算目標。

而我國央行國庫的改革可以理解為建設公共財政框架形勢下對傳統國庫職能的有益調整和對現代國庫職能的必要豐富，對公共利益的實現有重大意義。這不僅在于中央銀行經理國庫服務于國家整體利益，通過中央銀行對國庫的管理能有效地協調國家的財政政策和貨幣政策，而且在于央行國庫能從外部增強對財政分配的管理、控制和監督，能更有利于解決財政內部監督的不足，這對增強財政預算管理的剛性，改善財政公共支出的效益，提高財政分配的透明度，防范財政風險等都將形成更可靠的保障。

二、國庫改革促進公共利益的實踐

(一)國庫集中收付的推行，提高政府資金的透明度

我國于2001年正式啟動財政國庫管理制度改革，國庫單一賬戶制度基本確立并處于不斷完善中。當時由于中國現代化支付系統尚未建成，國庫單一帳戶改革在確定了最終目標的同時不得不選擇代理銀行及過渡性賬戶環節的資金支付劃撥方式。隨著中國現代化支付系統全面、高效運行后，國庫改變通過代理行劃撥資金的方式，向高效率、低成本的支付方式轉變。近幾年，央行國庫開始積極開展國庫直接辦理集中支付，即由央行國庫直接將政府資金匯劃至最終用款單位賬戶，從而向真正意義上的國庫集中支付制度邁出了實質性的一步。在預算支出集中化的同時，預算外資金收入收繳管理改革也在積極推進。央行國庫部門嘗試將預算內外資金通過國庫統管，部分國庫成功進行了將分屬預算外和預算內的政府非稅收入收繳由國庫具體辦理。預算內外資金集中收繳、集中管理和集中支付，為進一步深化公共資金收入改革奠定基礎，增強了政府調節經濟的職能作用，使財政收支行為公平合理。[1]

實現國庫單一賬戶制度改革的目的就是要使公共財政資金的運行管理全程處于有效監督和制約之下。其關鍵是透明度，有了透明度，才會有監督，才會有效率，才可能消除存在的腐敗現象，財政資金的管理和使用才能真正服務于公共利益。透明度有兩個層次:一是對財政透明;二是對社會透明。首先要提高財政資金對財政部門的透明度，使其真正能夠履行管理財政資金的職責。其次，是如何增強財政資金對社會公眾的透明度，加強社會公眾對預算單位、財政部門和政府的監督。誠然，目前改革還存在預算編制與預算執行不夠協調等諸多問題或過渡性做法，但只要改革進程始終不偏離理想目標，這些問題便可以在前進中逐步得以解決。

(二)國庫服務領域的拓寬，提升社會公眾的滿意度

良好的國庫管理通過強化財政責任而有助于增進公共利益。財政責任的第一個方面涉及改進社會選擇。從配置效率的角度講，公共選擇要求按照消費者偏好配置財政資源，良好的國庫管理幫助公眾改進公共選擇。第二個方面是提高公眾對于公共產品的滿意度。當公眾對政府提供的公共產品數量、質量或其組合不滿意時，政府必須承擔其改善公共產品供應的責任。良好的國庫服務可以通過選擇適當的標準、程序和信息，轉化為政府適當的政策目標，來反映公眾的意愿，滿足公眾的需求。[2]

以近年來國庫收繳公共資金的服務創新來看。公眾對財政性資金和公共資金也逐步提出了依法規范管理、增強透明度的要求。隨著央行國庫服務水平的不斷增強，國庫在財政性資金和公共資金管理中可以發揮更為重要的作用。以社保資金為例，原征收模式下，社保資金委托商業銀行拖收，收繳率低，社保及征收部門操作繁瑣，參保人需要根據不同的險種分別申報、繳費，花費大量的時間。充分利用央行國庫的服務資源，由國庫直接辦理社保五險基金和農民工養老保險基金的收繳、轉移，繳費人足不出戶即可完成申報、繳費以及查詢的全過程，大大方便了繳款人，也提高了社保基金的征管效率，同時還可確保社保資金安全，提升政府的形象等等。當然，在我國現階段，將各項財政資金和公共資金全部納入國庫管理還不太現實，我們有必要借鑒國外公共資金管理的先進經驗，充分發揮國庫的財政資金管理優勢，依托國庫單一賬戶和財稅庫銀橫向聯網系統，逐步推進規范公共資金管理的改革。

從公共資金的管理延伸開來，國庫服務對象也大為拓展，從為財稅部門服務擴展到直接為公眾服務。通過國庫直接支付，國庫服務就能覆蓋公眾。央行國庫積極開展了直接支付品種、方式、手段的創新，通過強大的支付系統和國庫的電子化系統，成功將政府的各項補貼資金如涉農補貼資金、水庫移民后期扶持資金、成品油補貼資金和救災資金等直接撥付到公眾的個人賬戶。由此可見，國庫直接支付可以更好地滿足政府多層次、多樣化的服務公眾的要求，并為公眾提供更為安全、優質、快捷的服務，極大地提升公眾對政府為民服務的滿意度。

(三)國庫現金管理的實施，改善政府資金管理效率

現金資源是公共組織(包括政府)通過預算系統得到的最重要的資源。20世紀70年代以來，發達國家政府面臨著財政約束和選民對被選舉者受托責任意識增強兩方面的壓力，使政府認真考慮公共資源有效管理的問題，由此產生了國庫現金管理。有效的國庫現金管理除了給政府帶來直接儲蓄、降低政府債務利息支出的好處外，關鍵在于其現金流管理體系降低了時滯和一系列政府內部的中轉環節，培養政府部門用更有效和更負責任的行為去確定需求、設計解決支付及相關問題的辦法。

近年來，央行穩步開展國庫現金管理，通過國庫現金管理來熨平國庫資金的波動，減少其對貨幣政策的沖擊，提高財政資金的收益。2003年開始對國庫存款計付利息;2006年，中央國庫現金管理開始運作。2006-2008年，中央國庫現金管理商業銀行定期存款共操作了8期，累計金額2396.4億元，買回國債操作2期，累計金額230億元。其中，2008年中央國庫現金管理商業銀行定期存款5期，累計金額1700億元，到期收益18.59億元。與國庫現金管理配套的法規建設、協調機制和預測機制等也都在逐步建立，這項改革對深化以國庫集中收付制度為核心的公共財政制度改革，增強人民銀行基礎貨幣控制力，協調財政貨幣政策都具有深遠影響，將體現出中國政府現金管理職能機制的高效性和先進性。

(四)國庫電子化的飛躍，增強政府公共服務的效果

從某種意義上講，所謂管理其實就是對信息的管理，即對信息的產生、加工、傳輸、應用和處理進行的管理。國庫管理信息系統通過改善國庫的信息管理，以便捷的、適當的、可理解的方式改進預算收支執行的效率，可以幫助公眾做出更好的公共選擇，并可以增進效率和福利。近年來，國庫管理信息系統加快推進，逐步形成一個現代化的國庫信息管理體系，為國庫改革提供了強有力的手段。

國庫管理信息系統中有兩個中心。一個是財稅庫銀橫向聯網系統，它實現了稅收申報繳庫無紙化、業務處理一體化、稅款資金實時劃繳和部門間信息共享等功能，納稅人可以足不出戶實時完成稅收申報、繳稅，極大地降低了稅收征繳成本，政府職能部門公共服務能力顯著提高。另一個是國庫會計數據集中系統，它將國庫會計核算業務統一處理，數據集中存儲，實現了“稅款直達入庫、支出即時到賬、資金‘零在途’、風險多環節控制”的目標。

值得指出的是，建設國庫管理信息系統對國庫改革的深化非常有意義:一是可擴展支持預算外、社保基金和非稅收支業務，這為今后將全部政府資金納入國庫統一核算管理，提高政府資金安全性和管理效率，提供了業務和技術實現手段。二是可以最大限度減少國庫信息重復采集和紙質傳遞，從而為各相關職能部門監測稅收從申報到繳庫和財政資金支撥的全過程，提高對征管、繳庫、支撥信息的利用效率創造了條件。

三、從公共利益視角推進國庫改革

(一)國庫改革的戰略和次序

從管理學的角度看，現代國庫實質上是一種“效率國庫”。為了促進公共利益，我國現行的國庫系統需要基于公共利益至上的原則進行改革，主要涉及三個方向。

首先，無論是改革者、政府官員還是公眾，都需要對現代國庫的本質有清晰的認知。國庫應逐步將預算收入和公共資金收納入庫，對公共支出更要為人民“看緊錢袋子”，確保對預算執行過程的有效監控和對政府現金資源的妥善管理。

其次，改革者和管理者必須把公共利益轉化為國庫和公共財政管理的具體目標，包括實施嚴格的國庫集中收付制度，明確全部政府收支必須通過央行國庫單一賬戶進行直接收納和撥付，嚴厲制裁公共資金管理領域的不良行為等，并以權威性的政策文件甚至法律確定這些目標，如制定《國庫法》，同時設立嚴格的約束和激勵機制來促進目標的實現。

最后，改革還應致力于強化國庫的受托責任框架，研究構建科學合理、職責明確的完整國庫體系，明確央行履行收支核算、事中監控、統計報告、市場操作等國庫的銀行職能，致力于增強國庫的監督和公共財政的透明度，致力于提高預算執行的質量并激勵公眾參與到國庫和公共財政管理事務中，實現整個國庫資金收支運作過程的公平、高效和透明。

在國庫改革的次序上，雖然國庫服務和國庫監管改革是同步和交叉推動的，但事實是，改革者把主要精力和改革重點放在了國庫服務方面，這也正符合“科學發展觀”和建設和諧社會的時代要求。對于國庫服務，改革者選擇了“系統推進”的戰略，不管是將國庫服務領域推向普通公眾，還是國庫服務范圍從財政資金拓展到公共資金;而對于國庫監管則選擇了“零打碎敲”的戰略，在目前沒有相關法規支撐，缺少相關利益集團同步改革和配合的情況下，國庫監管改革仍無法到位。

既然國庫監管改革阻力重重，那么把改革重點放在國庫服務的戰略，同樣是合乎邏輯和具有遠見卓識的。我國存在預算準備不充分、預算執行隨意和預算監督薄弱等問題，精心制定大范圍、系統、周密且連貫的國庫監管改革方案，幾乎是一項不可能達成的任務。在這種情況下，拓展國庫服務職能，加強國庫信息化系統建設為國庫業務和管理模式創新提供完備的技術手段是需要優先選擇的，因為只有不斷地積累國庫的實力和影響力，才能逐步引起政府當局和社會大眾對國庫在公共財政中作用的認可，從而逐步提高國庫在國家預算執行中的地位，也為條件成熟時將改革重點轉向更高層次的國庫監管改革奠定堅實的基礎。當然，我們也可以看到這一改革次序的成果，2008年12月為應對全球金融危機，國務院出臺的金融促進經濟發展的政策措施，其中一條就涉及到央行國庫 ，這條措施可以說是近幾年國庫服務創新能力的綜合體現，也說明國庫的影響力已滲透到政府決策者層面，這對下一步國庫改革的深入進行是利好消息。

(二)OECD國家國庫改革的經驗借鑒

國庫管理的全面改革與深化，是當代各國為加強預算管理，解決公共支出問題，提高政府資金透明度，有效控制財政風險，提升財政管理水平，更好地服務國家宏觀經濟管理的必然趨勢。經合組織國家(OECD)在國庫管理方面因國家情況不同而存在自身的特點，但在許多方面都體現了國庫管理的發展趨勢，這對我國正在進行的國庫改革提供重要啟示。

1.核心化、公共化的國庫管理目標。從OECD國家的情況看，國庫在從事政府財政收支安排的同時，正在實現對財政收支活動的全方位管理和控制，國庫在財政預算執行過程中的監督管理日趨增強，在促進財政資源優化配置方面的作用也日漸突出，國庫管理已深入到政府的現金管理、國債管理、投融資管理、外匯黃金管理等領域。同時OECD國家的國庫運行與公共財政的目的一致，國庫的收支要同財政預算相符合，支出要受到預算的控制。

2.央行化、單一化的國庫管理運作機制。在OECD國家，國庫與央行之間以相關的法律制度為委托依據，職權、利益關系明確，這使央行在OECD國家的國庫資金的管理中發揮很重要的作用。同時OECD國家廣泛采用較為完善的以國庫單一賬戶為基礎的國庫集中收付制度來實現財政管理，財政預算資金的收付受到嚴格的控制與管理，使財政分配有良好的透明度，有利于實現財政管理的預期目標。

3.效率化、透明化的國庫資金使用原則。OECD國家在提高國庫資金的使用效率上，盡可能降低國庫資金運用成本，并要求國庫資金能以最快的速度發揮最好的效益。同時財政資金必須按照政府部門和公共機構的支出指令使用，財政資金的具體使用情況必須向社會公開，便于政府監督部門、審計機構和全民對國庫資金使用情況進行監督，防止國庫資金使用中的各種腐敗和浪費現象的發生。

4.可控化、責任化的國庫監督控制系統。OECD國家保障財政與國庫管理的審計監督制度日趨完善，一般都設立專門的審計監督機構對國庫資金管理運作進行監督，并形成了一個嚴密的監督體系。同時OECD國家中的國庫支付機構和各部門、各單位的財務責任都是由有關的法律法規明確劃分的，并用規范的監督程序和明確的獎懲措施有力地保證責任的履行和權利的實現。

5.電子化、集中化的國庫信息系統。OECD國家通過大力發展科學高效的電子信息網絡，為在財政、征收機關、中央銀行、代理銀行、各監督機關及部門之間的信息暢通交流服務。同時OECD國家國庫部門還致力于利用電子支付工具，向公眾擴大其服務在公共支出領域的應用，以縮短公共支出執行需占用的時間，降低行政運行與辦公成本，提高自身服務的質量和效率。[3]

(三)我國國庫改革的路徑選擇

公眾對政府管理透明度訴求的日益強烈對央行經理國庫提出了更高的要求，政府部門有必要借鑒OECD國家中央銀行經理國庫的經驗，重新界定人民銀行經理國庫的內涵，并以此確定國庫的職責功能，使其能更好地為公眾利益服務。

1.改革的目標:服務公共財政，推動新型財政管理框架的建立。我國公共財政的建設正處于一個起步階段，國庫改革應以服務于公共財政建設整體為出發點，把國庫建設作為公共財政建設的一個關鍵點。國庫要在實現公共財政的財政預算管理規范化、重視公共支出的管理與控制、不斷提高財政透明度等方面有所作為，認真審視現行制度，并按照公共財政的發展趨勢要求進行必要的調整，強化依法履行國庫職能意識，重視對央行國庫作用發揮問題的研究;推動完善法規制度體系建設，優化國庫履職環境;加強能力建設，建立適應履職要求的國庫管理體制。

2.改革的基礎:健全國庫單一賬戶制度，實現財政資金集中化管理。要建立和完善以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的國庫管理制度。這一制度可以使所有的政府收入和支出現金流通過央行一個賬戶反映和監測，實現國庫資金運行全過程的簡單和透明，從制度根源杜絕各種設租、尋租和腐敗現象的發生，并體現政府政務公開，體現政府在公眾中的聲望和信譽。具體措施包括一要加快預算外資金、非稅收入納入國庫管理的步伐，實現所有財政性資金全部納入國庫單一賬戶管理;二要改變支付資金通過代理行劃撥的方式，讓不具有商業利益的國庫來實現對財政支付的及時監督，降低國庫體系運行成本，增強財政支出透明度。

3.改革的深化:提升國庫公共服務能力，最大限度滿足公共利益。按照社會主義市場經濟發展要求和和諧社會建設需要，進一步提高國庫的社會公共服務能力，延伸國庫服務領域和服務深度。一是擴大服務對象，把社會公眾納入國庫服務視野，從主要為政府及其職能部門服務發展成為政府及其職能部門和社會公眾提供綜合性服務。二是拓寬國庫核算的內容和范圍。在國庫單一賬戶制度下，按照資金性質建立財政性資金和社會公共資金賬戶體系，分別進行核算和管理;對于社會公共資金，首先由國庫統一管理，然后由國庫交給相關部門去投資運作。三是建立完善的國庫信息體系，發揮國庫在政府收支信息方面的參謀作用。一方面，對國庫業務信息進行歸類、整理和存儲，滿足國庫自身對相關信息的監督、分析和預測需求;另一方面，按照不同的權限，向政府及其職能部門和社會公眾提供信息咨詢服務，提高信息透明度，發揮公眾的監督作用，促進公共財政建設。

4.改革的難點:推進以預算為主體的國庫監督管理體系，增強監督實效。由于現行的人民代表大會監督具有抽象性、過于宏觀，無法實施預算全過程監督，政府審計部門又與財政隸屬于同級政府，權力之間缺乏制衡，具有時滯性，中央銀行國庫監督又沒有明確的法律依據，使我國對預算執行的監督僅依靠財政自身的監督，而這一制度缺陷極有可能導致道德風險，造成公共權利沒有得到有效的監控。針對這些情況，把預算資金運轉整個過程置于有效監控之下就顯得尤為重要。一要在法律法規中設計預算管理流程，突出各部門、環節之間的制衡機制，逐步構建預算管理事前審批、事中審計的制度框架，把握住每一個風險點，確保預算執行的嚴肅、透明和規范;二要適時更新和轉變監督管理理念，強化央行國庫對預算資金收支管理的事中監督職能，從源頭上避免政府部門在履職中的違規行為;三要進一步加大溝通聯系力度，央行國庫逐步與各級人大、政協、政府、財政等部門建立監督管理合作機制，發揮部門聯動合力;四要逐步推進公共支出信息透明化，通過央行國庫定期公開發布政府收支執行報告，充分發揮公眾的監督作用，強化廣大納稅人監督稅款使用的責任、意識和權力保護，促進預算的約束力。

5.改革的突破:推進國庫現金管理，改善政府資金管理。隨著中國經濟的不斷發展，國家財政盈余將越來越多，加強現金管理、提高政府資金使用效率是擺在人民銀行和財政部面前的一個緊迫課題。為此，要穩妥有序地開展國庫現金管理，完善國庫現金管理與貨幣政策和財政政策有效協調的運行機制。具體措施包括:一是加強國庫庫存和現金流的預測分析，建立國庫庫存和現金流的日常預測模型和滾動預測機制，逐步提高預測水平;二是探討、豐富國庫現金管理操作品種，完善操作方式，分散國庫現金管理風險;三是健全中央銀行和財政部門的配合機制，明確各部門的職責分工，并在中央和地方兩個層面開展國庫現金管理。

6.改革的硬件支持:加強國庫信息網絡系統建設，發展國庫科技生產力。西方發達國家國庫職能的發揮，在很大程度上歸功于發達的國庫信息網絡系統。計算機網絡系統已成為現代財政管理的必要工具和手段。當前我國國庫信息系統的建設方向，一是加快以國庫為中心的橫向聯網建設，建成覆蓋全國范圍的國庫信息處理系統(TIPS)，使國庫成為政府收支信息的樞紐，促進部門之間的信息共享，為財政管理、宏觀經濟形勢分析和政策制定提供依據。二是加強國庫會計核算數據集中進程，使國庫具有更強大的業務處理能力和較高的運行效率。實現資金與信息的同步傳遞，既有利于保障資金安全，又能避免數據逐級匯總耗費時間，使央行能及時高效地獲得國庫賬戶和政府收支信息，并向相關部門迅速反映。

參考文獻:

[1]中國人民銀行國庫局.中國國庫業務發展報告2007[M].北京:中國金融出版社，2008.

[2]王雍君.預算改革與公共利益[J].北京財會，2003，(5).

[3]宋風軒，宋超.西方國家國庫管理制度特點及借鑒[J].經濟研究參考，2003，(90).