我國國庫現金管理面臨的問題與對策建議

摘要:國庫現金管理是我國財政、金融領域改革的一件大事。從國際上看，各國開展國庫現金管理已經有較為成功的經驗。在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，借鑒西方國家國庫現金管理的成功經驗，積極探索我國國庫現金管理模式，是亟待解決的問題。本文分析了發達國家國庫現金管理的成功經驗，對比我國目前的現狀和存在的問題，提出了提高我國國庫現金管理水平的對策建議。

關鍵詞:國庫;現金管理;對策建議

中圖分類號:F830.44 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)11-0081-05

一、引言

財政部2009年工作要點中，提出了健全現代財政國庫管理制度，逐步將所有預算單位實有資金賬戶納入國庫單一賬戶體系管理，推進國庫集中收付和政府采購管理制度改革，完善中央國庫現金管理運作機制，積極推動地方國庫現金管理。

開展國庫現金管理，有利于深化國庫集中收付制度改革，提高國庫資金管理效益。目前，我國需要建立健全國庫現金管理法規制度體系，提高國庫現金流量預測能力，建立國庫現金管理風險控制體系，規范有序地開展國庫現金管理，提高國庫資金運作水平，正確處理好國庫與財政、稅務等其他經濟部門的關系，實現貨幣政策與財政政策的有效銜接。

國庫現金管理是我國財政、金融領域改革的一件大事。從國際上看，各國開展國庫現金管理已經有較為成功的經驗。在當前大力推進財政國庫管理制度改革的宏觀背景下，借鑒西方國家國庫現金管理的成功經驗，積極探索我國國庫現金管理模式，是亟待解決的問題。本文分析了發達國家國庫現金管理的成功經驗，對比我國目前的現狀和面臨的問題，提出了提高我國國庫現金管理水平的對策建議。

二、國庫現金管理的理論基礎

(一)國庫現金管理的內涵

國庫現金是指一國財政在中央銀行或者其他部門存放的流動性資金，由于財政收入和支出存在時間和數量上的不一致，使得國庫現金會出現明顯的周期性波動。在表現形式上，國庫現金包括財政部門存放于資金賬戶上的現金、活期存款及現金等價物。國庫現金管理是指在確保國庫現金支出需要的前提下，以實現國庫閑置現金余額最小化和投資收益最大化為目標的一系列財政管理活動，是財政國庫管理的重要組成部分，主要是通過提高國庫資金運用效率和降低融資成本，保持國庫現金流量的均衡，滿足財政支付的需要。[1]

(二)國庫現金管理的內容

國庫現金管理主要是控制財政總支出，貫徹財政預算效率，以最小化政府借款成本和最大化資源的機會成本。因此，必須縮小交易成本，降低發債成本和提高票據投資的收益，以及避免提前支付和延遲收款。國庫現金管理的主要內容是對國庫現金流量的管理，即對國庫現金流入和流出的控制，并將國庫現金余額集中于國庫單一賬戶。這樣有利于統籌各級政府部門的財政資金，實現對現金流入與現金流出時間、數量、成本、風險等進行協調管理，優化資金使用效率。

1.現金流的控制。現金流的控制主要有三個方面:一是現金流入。需要縮短現金收到與支出執行的時間間隔，以提高資金使用效率。二是現金流出。控制現金流出直接與預算執行的組織安排有關，對現金管理來說，現金流出比現金流入的管理難度更大。三是支付技術。支付方式會影響現金流出的交易成本，目前一般的支付方式包括支票、現金、電子轉賬、信用卡等。

2.現金余額集中和國庫單一賬戶。為了最小化借款的成本和最大化付息存款收入，應該使賬戶現金余額最小。分散化的現金賬戶會降低國庫現金效率，所以需要建立國庫單一賬戶，使現金余額集中起來，實現國庫現金運用效率的提高。在實踐中，單一國庫賬戶制度下，有多種交易和現金流集中的方式。大體可分為兩類:一是國庫單一賬戶和集中化的會計控制。主要由財政部門對相關部門的支出進行控制，并做出計劃;二是簡單的國庫單一賬戶。支出機構直接通過國庫單一賬戶進行支付，由財政部門對交易總量進行限制。

(三)國庫現金管理的主要模式

國庫現金管理主要有三種模式:中央銀行代理國庫制，國庫資金存入中央銀行或商業銀行并收取利息收入和國庫現金直接進入貨幣市場獲得投資收益。[2]

1.中央銀行代理國庫。中央和地方財政資金的入庫和自己的撥付都通過中央銀行的結算系統進行，中央銀行不對國庫內財政資金的沉淀部分支付利息，財政部門也不支付手續費用給中央銀行。這種現金管理體制在許多國家都存在過，一些國家現在仍然采用這種模式。但是，這種模式下，中央銀行僅僅只是履行政府出納的職能，而不能對政府部門和地方政府資金進行及時管理，使得資金長時間游離于中央銀行之外，影響了國庫資金的時間價值。

2.存入中央銀行或商業銀行。一些國家采取將國庫資金部分保留在中央銀行賬戶上作為留底資金，以應付財政日常支出的需要;另一部分閑置的資金則通過市場招標的形式存放于商業銀行。美國、德國和加拿大等國家采取在商業銀行開設存款賬戶的方式，使得閑置資金能夠獲得利息，以增加財政收入來源。通常，為了保證存入商業銀行的財政資金的安全，財政存款商業銀行需要提供信譽較高的抵押品，如國債、投資級債券等。

3.在貨幣市場運作。財政部門在中央銀行賬戶上保留一定余額的留底資金后，將剩余財政資金在貨幣市場上進行短期投資，以獲取短期收益。英國、法國、荷蘭和葡萄牙等國家采取這種模式。這種國庫現金進入貨幣市場操作的方式，需要政府管理部門制定關于國庫資金的投資范圍和投資模式的法規，并提高國庫資金運作的透明度，降低投資風險，保證國庫資金的安全。

主要西方發達國家國庫現金管理的模式存在一定的差異，但基本點都是債券化、市場化的國庫現金管理模式，并且還具有一些共同的特點:一是都建立了國庫單一賬戶制，集中管理財政資金，并將國庫現金進行市場化運作;二是科學地進行現金流動的控制和預測是國庫現金管理的必要前提;三是發達成熟的貨幣市場是國庫現金管理日常操作的有效場所;四是將國庫現金管理和債務管理有機結合。

三、發達國家國庫現金管理的經驗

國庫現金管理起源于20世紀70年代的美國，30多年來其獲得了長足的發展，在市場經濟較為發達的國家，國庫現金管理得到了廣泛而深入地開展，形成了一套比較完善的國庫現金管理體系，主要內容包括以下幾點。

(一)建立國庫單一賬戶體系

建立國庫單一賬戶體系是國庫現金管理的開始。通過國庫單一賬戶體系，將所有財政資金的收支活動統一辦理，所有財政資金的現金流量都集中在國庫單一賬戶。政府則通過國庫單一賬戶掌握、控制財政資金的現金流量。英國19世紀建立了國庫單一賬戶體系，意大利于1986年開始建立國庫單一賬戶體系，在此基礎上，西方發達國家相繼開始對國庫現金進行管理。通過取消財政資金收繳以及資金支付的中間環節，實現代理商業銀行在當日營業終了與國庫單一賬戶及時清算，將閑置現金余額統一集中在國庫管理，提高了預算資金運行效率，增強了財政對預算資金的控制權。

(二)增強財政收支活動的計劃性

各國建立國庫單一賬戶體系后，普遍加強了對財政資金收支活動計劃性的管理。不少國家規定，財政收入的代理銀行應及時將收入上繳國庫單一賬戶，并鼓勵各預算單位按期交納大額款項，對上繳收入不及時的單位予以處罰等等。支出方面，要求預算單位根據實際情況，報送和提供比較準確的用款計劃，只有實際支付時才予以支付。如澳大利亞，對預算單位實行嚴格的用款計劃管理，改變各部門使用資金上的無序性，要求各單位按既定計劃申請用款，保證庫款資金流量的均衡，為現金管理打下基礎。

(三)準確預測國庫現金流量

現金流量預測是實施有效的現金管理的基礎，包括收入預測和支出用款預測兩部分。收入預測主要針對各種稅收及其他收費等政府各項財政收入;支出預測主要針對預算單位用款計劃、國債還本付息等各項支出。為準確預測國庫資金現金流量，各國都建立了國庫現金收支基礎數據庫，選擇科學有效的預測方法，按一定時段對國庫現金流量進行滾動預測，不斷減少預測誤差，為實施國庫現金管理創造條件。英國現金流量預測水平很高，財政部通過對國庫資金收支變化的歷史性數據進行統計分析，尋找資金波動規律，每周能較準確地向債務管理局提供最新的國庫收支預測，與實際執行數誤差不大，對國庫現金管理決策發揮了重要作用。

(四)采取適當方式實施現金管理

在保留最低國庫存款余額以備緊急支付前提下，各國都根據國情，采用適當方式，對閑置庫款資金余額進行運作，具體方式包括商業銀行定期存款、買回國債、國債回購與逆回購、購買高信用等級的商業票據等。美國模式中，國庫大量的現金存入中標商業銀行的“稅收與貸款賬戶”，賺取利息收入;在英國模式中，通過賣出或回購所持有的金融工具，及買入或回售所持有的金融工具直接進入貨幣市場進行日常操作。

(五)國庫現金管理與貨幣政策、國債管理實現有效配合

各國在國庫現金管理過程中，都強調現金管理必須與貨幣政策、國債管理相配合。一方面，國庫現金管理要與中央銀行貨幣政策保持一致，不能影響貨幣政策。這是一條基本原則，各國都強調政府是市場價格的接受者，國庫現金管理不能影響市場利率。如英國債務管理局提出，要在“保持與中央銀行貨幣政策一致”前提下，以最有效方式實施國庫現金管理。另一方面，國庫現金管理的開展要緊密結合國債管理。根據國庫現金管理的實際需要，各國都不同程度地滾動發行短期國債，形成國庫現金管理與國債管理的有效配合機制。

四、我國國庫現金管理發展現狀及存在問題

(一)我國國庫現金管理的發展現狀

我國國庫管理基本上是中央銀行代理制。1985年7月27日，國務院發布的《中華人民共和國國家金庫條例(總則)》第三條明確規定，“中國人民銀行具體經理國庫。組織管理國庫工作是人民銀行的一項重要職責”。同時，《中華人民共和國國家金庫條例》還規定，“國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出。在執行任務中，必須認真貫徹國家的方針、政策和財經制度，發揮國庫的促進和監督作用”。由此可見，國庫主要負責辦理國家預算資金的收納、劃分、報解、支撥、結算，并向上級國庫管理機構和同級財政機關反映預算收支的執行情況。傳統的國庫經營，缺少現金管理的能力，不能有效控制政府預算內和預算外資金;不能及時、準確地反映政府現金流情況;不能代理政府制定融資政策，并有效負責國債的發行與管理。

2001年起，財政部實行了國庫單一賬戶制度，預算資金開始大量沉淀在國庫。2002年，財政部和中國人民銀行聯合發布《國庫存款計付利息管理暫行辦法》，決定自2003年1月1日起國庫存款利息“暫按中國人民銀行規定的單位活期存款利息計付”，是我國對國庫庫存余額進行增值運作的嘗試，標志著我國國庫現金管理改革邁出了重要一步。2006年5月26月，財政部、中國人民銀行聯合發布《中央國庫現金管理暫行辦法》，決定自2006年7月1日起，執行國庫現金管理。主要內容是將中央國庫現金通過商業銀行定期存款、買回國債、國債回購和逆回購等市場化運作，實現國庫資金的有效利用。同時，確定了國庫現金管理的目標、范圍、原則和操作方式等，并界定了財政部、中國人民銀行在國庫現金管理中的職責。2006年8月30日，財政部首次實現了買回將到期國債，啟動了國庫負債管理，標志著我國國庫現金管理進入市場化操作階段。

(二)我國國庫現金管理存在的問題

與發達市場經濟國家相比，我國國庫現金管理比較薄弱，缺乏科學有效的國庫現金管理制度和實踐經驗。

1.地方政府收入不規范和預算軟約束。首先，受財政體制、管理手段、地方利益、認識偏差等方面的影響，大量的財政資金依然游離于國庫管理之外，扭曲了財政收支分配結構，分散了財力，無法全面、準確、完整地反映國庫收支情況。不將以財政專戶形式存在的預算內、外資金納入國庫管理，就不是真正意義上的國庫現金管理，也必然會偏離國庫資金保值增值的目標。其次，預算編制與執行的不合理因素影響國庫現金管理的前瞻性。主要表現在預算編制不夠科學，較多地依靠歷史經驗和指導性意見，預算編制時間短、不細化;預算編制方法存在一定缺點;預算編制程序尚需改進;預算執行中調整行為隨意性較大。

2.國庫現金預測困難。由于國庫現金收支受多種因素影響，具有較大不確定性:在客觀上，財政預算管理體制不夠完善，加大了預測難度;在主觀上，預測手段比較單一，預測效果難以保證。同時，目前的預測滿足統計需要的多，注重表面數據的多，而國庫現金預測還需要對當地稅收情況及財政支出的項目、進度和程序熟悉，實際中存在一定的難度。[3]

3.國庫現金管理的職能部門尚不明確。從我國實際情況考慮，財政部是實施國庫現金管理的職能部門。首先，從資金管理權看，財政部代表政府管理國庫資金，是庫款資金管理的主體。國庫現金管理是財政部為提高資金效益，降低政府籌資成本，采取一定方式對沉淀在人行國庫的庫款資金進行的管理。實施現金管理后，財政部對庫款資金的安全性負責，也對其保值增值負責。其次，從性質與職能上看，中國人民銀行是財政庫款的開戶銀行，其國庫部門的主要職責是根據《國家金庫條例》有關規定具體辦理庫款的收納、會計賬務核算業務，并依據財政部門支付指令，辦理國庫資金支撥業務。除此之外，中國人民銀行不能對財政國庫庫款進行任何其他操作。當然，考慮財政部與央行的政策協調配合及其辦理庫款支撥的手續等因素，中國人民銀行可參與國庫現金管理，但不能作為國庫現金管理的職能部門。總的來說，財政部門作為財政資金(含國庫資金)管理的職能部門，應當負責財政國庫現金管理工作。

4.國庫現金管理與貨幣政策、國債政策的協調功能尚未發揮。我國實行國庫現金管理初期，采取定期存款等操作方式，對貨幣政策影響不大。按照市場化操作后，國庫現金管理應考慮不能影響中央銀行的貨幣政策。財政部每一筆大的財政資金收支、每一筆大的現金管理操作，應及時與央行交換信息。鑒于目前庫款資金較多的實際，當務之急應將現金管理與國債政策緊密結合起來，根據庫款余缺情況，有選擇地發行國債。2006年起，經人大批準同意，我國開始實施國債余額管理，改變了原帶有計劃經濟色彩的國債發生額管理的方式。實行國債余額管理后，財政部可根據國庫存款余額情況，靈活確定發行國債時間和年內各期發生額，這為順利實施國庫現金管理創造了條件。我國國債管理與國庫現金管理權都在財政部，這也從另一個角度有助于實現國債政策與國庫現金管理間的協調配合。

五、提高我國國庫現金管理水平的對策建議

(一)加強國庫現金流管理

改善現金流是國庫現金管理的重要內容，其核心思想是盡可能地加速資金入庫、延緩資金出庫，提高國庫資金使用效益。

在現金流入方面，國外一般采取的措施主要有:將納稅人付款日期提前，如將付款日期從15日提至1日;提前開出賬單或付款通知，較早的付款通知可以產生較早的付款;對提早付款的激勵和對延期的抑制，比如小額折扣、罰金和利息費;通過先進的方式及時收款，比如資金電子轉賬;通過鎖箱法、簡化操作程序以及分類存款來加速收入貨幣的處理過程，其中，鎖箱法指運用另一個組織來處理付款，簡化付款操作程序意味著在收入管理過程中使付款能更快地進入公共賬戶。

在現金流出方面，采取的措施主要有:查找和阻攔不必要的提早支付、按照計劃分配、禁止不合季節的采購等，賬單應在到期時才支付，除非早付款帶來的折扣收入高于所得利息;將可選擇付款期向后移，延緩支出;向供應商和雇員規定付款日期或有規律的付款，減少操作成本。

目前，我國正在推進國庫集中收付制度改革，以改革資金支付為重點，同時也改革資金收繳，這為加強國庫現金流管理提供了契機。今后應當結合國庫現金管理需要，設計合理的現金流動程序，加速現金流入以及延緩現金流出，以助于增加國庫現金余額，減少現金的機會成本，提高資金使用效益。

(二)建立全面的國庫現金流預測機制

由于國庫現金收支受多種因素影響，具有較大的不確定性，如果沒有事先預報，國庫現金管理操作將難以滿足國庫現金收支的實際要求。全面、完整、及時的國庫收支預報能為國庫現金管理提供量化的操作目標，是規范現金管理工作最基本的要求。而財政部門與中央銀行的溝通與配合，則在很大程度上影響著國庫現金流的準確預測。

當前我國還沒有及時全面的現金流預測機制，往往是今天流入的錢明天支撥出去，常常在有效資源配置和及時提供服務上付出相當大的成本。所以今后應當大力加強對國庫資金余額與結構的數據分析、歷史經驗總結以及未來變動趨勢的預測和數量化研究，并以預測分析為基礎條件，積極探索將國庫資金數量調控到較均衡狀態的手段和方式，包括摸索動態分析預測模型，以求降低財政資金的管理成本，并有利于財政、貨幣政策調控的協調配合。

這方面，國外的一些做法具有借鑒意義。如美國財政部設有專門辦公室負責跟蹤政府實際收入和支出，利用自動化的現金跟蹤體系，處理來自聯邦儲備銀行、國內稅務局、公共債務辦公室以及其他信息資源的現金狀況管理數據，監控現金運動，并預測未來約6個月時間的日現金流入和流出，及時根據實際現金流入和流出信息進行更新。而作為聯邦政府資金的主要保管人，聯邦儲備銀行以經濟趨勢分析和財政部提供的信息為基礎，預測每日的現金流及國庫賬戶余額，每天還以電話會談的方式同財政部比較預測結果并決定國庫現金賬戶中用于當天交易的資金數額。

(三)防范和控制國庫現金管理中的風險

一般而言，資金的運作管理應綜合考慮盈利性、流動性和安全性。但國庫庫存資金本質上仍是財政資金，屬于國家財政掌握調度的財力，其運作的原則應是安全性第一，流動性第二，盈利性第三。國庫資金都是列入政府預算的，決不允許有任何本金的損失，所以安全性必須保證;國庫存量變動頻繁，要滿足日常支付需要，所以要保證其流動性，易于變現;最后才是提高國庫現金效益，減少成本。所以，可將國庫現金投資的重點放在安全性、流動性俱佳的短期債券、短期票據等有價證券上。

(四)國庫現金管理要與債務管理相結合

就目前我國的國債結構看，主要是中期國債，因此對國庫現金管理和降低債務籌資成本作用不大，中央銀行從2003年4月以來陸續發行和回購了多批中央銀行票據，這種短期票據的增發有利于中央銀行對國有商業銀行多余的流動性頭寸的控制，也為國庫現金管理提供了可操作對象。同時，我們還可以借鑒發達國家的做法，使中央銀行參與研究制定政府融資政策。可根據國庫收支預測情況定期、均衡和滾動地發行短期債券，來平衡年度內季節性國庫收支的余缺，并逐步提高短期債券余額的比重，以降低債務總體籌資成本，并逐步形成短期債券的基準收益率。

短期國債是指期限在一年以下的國債，是解決國庫現金管理問題的一種基本工具。現金管理券是指當財政部認為國庫現金余額下降過快而在短期內又急需用錢時所發行的期限非常短的國庫券，實質上也是一種短期國債，與一般短期國債的區別在于現金管理券的發行方式和條件等均更為靈活，也無須提前公布發行計劃。

通過發行短期國債不僅可以解決政府的短期資金需求，為財政部靈活的債務管理和庫底資金管理提供高效的手段，而且合理的、具有一定規模的短期國債還有利于國債市場和貨幣市場的完善。在發行短期國債時，應考慮中央財政頭寸管理的需要，將其發行規模與國庫收支結合起來，即與國庫收入逆向而與國庫支出同向運作。

需要指出的是，由于目前財政部國債發行采用的是“年度發行規模管理”，因此在很大程度上制約了短期國債品種的發行，形成制度性障礙。解決的辦法在于改革“發行規模管理”為“國債余額管理”。國債發行制度的完善，不僅能夠促使國債功能的充分發揮，而且還能為貨幣政策的有效實施提供有力保障。

(五)國庫現金管理需加強財政部門與中央銀行間的協調配合

國庫資金運作是財政政策與貨幣政策之間協調配合的重要領域，各項國庫現金管理操作往往不同程度地影響到貨幣供應和市場利率，而國庫現金管理的目標和出發點均與貨幣政策有所不同。在市場經濟國家，財政部和中央銀行的職責分工是非常明確的，各國就此也形成了共識，即中央銀行一般負責制定貨幣政策、管理貨幣發行、外匯儲備、匯率和維護幣值穩定等;財政部則主要負責制定財政政策、管理政府資金、政府債務、國有資產和處理國外援助等項事宜。

盡管中央銀行和財政部門有一個共同的目標——促進經濟增長、維持低通貨膨脹率和高就業率，但不同的職責又使得兩者有不同的政策目標和政策效應。國庫資金運作，在財政部門職責角度看，其主旨是在保證財政正常資金撥付和資金安全的前提下，最大可能地提高國庫資金的使用效率。若由中央銀行操作國庫資金，其目的將是貫徹貨幣政策，調控基礎貨幣量，那么政府資金運作活動和央行公開市場業務的交易活動將不可避免地發生混淆。因此，國庫資金運作應依據其具體內容和目標合理地在兩大部門間形成分工協作關系，為避免與貨幣政策相沖突，財政部與中央銀行的政策調控部門之間應當建立密切的配合機制，確保各項政策協調執行。

(六)建立健全國庫現金管理的相關法律法規制度

實施國庫現金管理的市場經濟國家，不少都頒布了相關的法律法規，明確國庫現金管理過程中財政部、中央銀行以及現金管理部門的相關職責界定、風險控制管理，還有的還對現金管理具體操作方式進行了規定。目前，我國尚沒有這一方面的法律法規，為有效規避現金管理過程中的風險問題，理順各方關系，需加快研究建立國庫現金管理過程中的法律、法規和操作規程。同時，條件成熟后，需要加快研究修訂現行《國家金庫條例》及其《實施細則》以及《預算法》等法律法規。國庫現金能否實現精確化的管理，國庫現金管理的效能高低，還有賴于相關制度的配合。因此，應當優化預算管理模式以提高預測的精度，健全監督制約機制以降低決策的風險，完善交易制度以防范金融風險。[4]

參考文獻:

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[4]陳瓊列，陳 穎.淺談國庫現金管理對貨幣市場的影響[J].海南金融，2007，(12).