關于人民銀行金融法律監督權問題的研究

摘要:我國當前“分業經營、分業監管”的金融監管體制加重了由于監管俘獲或監管寬容引起的諸多監管失靈的問題，根據我國行政體制的狀況和金融業發展的特點，賦予人民銀行金融法律監督權，在此基礎上加強對金融監管的再監督，是完善我國金融監管體制的一種合理和有效率的方案。本文分析了當前我國金融監管體制存在的突出問題，提出了應賦予人民銀行金融法律監督權的根據，最后進行了相關的制度設計。

關鍵詞:金融監管;法律監督;金融法律監督權;中國人民銀行

中圖分類號:F832.31 文獻標識碼:A 文章編號:1003-9031(2009)11-0046-03

一、引言

欠缺有效的監管治理，監管機構不能起到應有的維護金融秩序的作用，不能對金融系統內累積的金融風險進行有效的控制和分散，最終無法控制風險的擴大和危機的爆發，是全球金融風暴的重要原因。我國目前“分業經營、分業監管”的體制，同樣面臨各種監管失靈風險。根據我國行政體制和金融發展歷程的特點，賦予人民銀行金融法律監督權，是完善我國金融監管體系、加強金融監管治理的一項有效措施。

從一般的意義上講，法律監督是指運用法律規定的手段，依照法律規定的程序，針對特定對象進行的，能夠產生法定效力的監督措施。金融法律監督權可以理解為國家法律授予特定的機關對金融監管法律、政策執行情況進行評價、復核、督促、糾偏的權力。這項權力是整個金融監管權力體系的一個重要組成部分，是對金融監管權合法、有效、充分行使的督促和保障措施。其所關注的是金融監管機構監管行為的合法性、適當性，專注于監管行為對金融行業發展和金融體系穩定的效用，不是替代現有的對監管機構的審計、紀檢等監督。授予人民銀行金融法律監督權，有充分的合理性和必要性，并符合中央銀行地位與職能發展的趨勢。授予人民銀行金融法律監督權，將進一步完善我國金融監管制度體系，提高宏觀調控和微觀監管的效能與效率。本文分析了當前我國金融監管體制存在的突出問題，提出了應賦予人民銀行金融法律監督權的根據，最后進行了相關的制度設計。

二、當前我國金融監管體制存在的突出問題

(一)監管分工不明確，存在監督沖突

《中國人民銀行法》、《銀監法》、《保險法》和《證券法》等法律在對各金融監管主體監管范圍的規定上，存著規定不明確或者在某類機構上指定了過多的監管主體等問題，造成大量的監管盲點、重復監管與監管沖突，引起三家監管機構出現對有利監管對象進行爭奪、對交叉責任進行推諉的行為。

(二)監管目標沖突，可能出現監管套利

幾個金融行業的基本法在立法時沒有對不同監管機構的監管目標進行協調，分業監管使得監管部門自成體系，缺乏協調聯動機制，產生分業監管與跨行業違規的矛盾，主要表現為監管套利。金融監管套利使金融活動更具有變化性和隱蔽性，導致金融機構能夠逃避金融監管，進行高風險的金融活動，增加了道德風險和監管難度。而面對競爭性監管套利的威脅，處于“囚徒困境”博弈中的監管主體容易放松監管，出現監管不足，增加金融系統的潛在風險。

(三)監管俘獲，權力尋租風險突出

公共選擇理論認為，當監管主體之間出現潛在沖突時，某些公共部門會在“私心”的驅使下采取一些有利于本部門而有損于其他部門利益的行動，這就是監管俘獲。隨著時間的推移，監管機構會越來越被監管對象所支配，監管者會越來越遷就被監管者的利益而不是保護所謂的“公共利益”。當前我國金融監管者與被監管者之間人員流動的隨意性很大，金融監管者與金融機構高管人員之間可以隨意“換位”，缺少法律上的限制。不僅造成監管者和被監管者之間角色混淆，導致金融市場上的不公平競爭，而且弱化了金融監管的力度，使腐敗行為更加隱蔽化、長期化。

(四)監管行為可能與國家宏觀調控政策出現沖突

一方面，在監管機構的法定監管目標里沒有與宏觀政策配合的相關內容，這是立法的一種缺陷。另一方面，分業經營、分業競爭的態勢使同業內的監管者與被監管者成為利益共同體。金融機構與國家宏觀調控政策的博弈，往往會轉化成監管機構與國家宏觀調控機構之間的博弈。近年來，人民銀行的貨幣政策在金融機構中難以貫徹，且執行情況的反饋信息也有很多失真和遲緩。

(五)對監管者缺乏專業性的有效監督

在《銀監法》、《證券法》、《保險法》等專門法律中，沒有規定監管機構向國務院或者其他國家權力機關報告工作的制度，更沒有向社會公開履職情況的制度，缺乏對監管失職的問責。監管法制長期缺乏對各金融監管機構的督導考評制度，使各金融監管機構在工作中注重部門利益、推卸責任、工作程序缺乏透明度等現象得不到制約。[1]同時，由于金融行業的高度專業性，經營行為的高度保密性，一般的監督機構無法準確深入掌握金融行業運作，對監管者是否正確適用法律、履行職責，難以實施專業和及時的監督。

三、應賦予人民銀行金融法律監督權的理據

建立健全金融監管權的監督機制是許多國家和地區共同的做法，從形式上看，我國對金融監管機構的監督體系包括黨的監督、權力機關監督、司法監督、政協監督、社會監督等外部監督，以及行政系統的層級監督和審計、監察等專門監督。[2]但筆者認為，現在對金融監管機構廣泛卻缺乏針對性和專業性的監督，是一種虛置的監督，其結果就是“集體負責變成無人負責”。根據我國行政體制的狀況和金融業發展的特點，賦予人民銀行金融法律監督權，在此基礎上加強對金融監管的再監督，是一種合理和有效率的方案。

(一)人民銀行的法定職責中蘊涵實施金融法律監督的內容

《中國人民銀行法》第6條規定人民銀行應當向全國人民代表大會常務委員會提出有關貨幣政策情況和金融業運行情況的工作報告。而關于“金融業運行情況”的報告內容，必然涵蓋1995年《人民銀行法》第6條所規定的“金融監督管理情況”。在現代法治社會中，一個機關有權對另一個機關的工作成效依法進行評價也是一種監督的形式。根據《中國人民銀行法》和《經濟適用住房開發貸款管理辦法》的規定，人民銀行及其分支機構對銀監機構有建議檢查權，銀監機構在收到人民銀行的檢查建議后，必須在一定時間內作出回復，實際上也是一種監督的形式。同理，人民銀行在特定情況下對銀行業金融機構的全面檢查權，更是對該機構曾經所受到的監管工作的全面復核，并成為認定監管責任的最重要依據。

(二)人民銀行加強對金融監管的監督是其良好履職的法定要求

2003年《中國人民銀行法》賦予了人民銀行防范和化解金融風險、維護金融穩定的職責，通過強化貨幣政策委員會的作用，提高了人民銀行在國家宏觀經濟調控中的地位和作用。貨幣政策是實施金融監管的重要依據，金融監管是貫徹落實貨幣政策、實現貨幣政策目標的重要保證。金融穩定是一個蘊含著金融監管意義的概念，良好的金融監管是金融穩定的前提和保障，啟動最后貸款程序對金融機構進行危機救助，以維護金融穩定，實際上是對監管失靈或者監管失職的一種彌補。所以，承擔實施貨幣政策、維護金融穩定職責，蘊涵了督促良好金融監管的內容。

(三)人民銀行具有機構和信息優勢，能有效履行金融法律監督職責

目前，相對于銀監會、保監會和證監會三家監管機構，人民銀行擁有更廣泛的分支機構，在金融信息收集方面具有明顯優勢。經過多年努力，人民銀行建立了具有不同特點、覆蓋不同業務功能的金融信息系統，在金融信息掌握上更為便利。人民銀行擁有法律監督權，有利于成為監管信息中樞，收集并為不同的監管者提供全面的監管信息。同時，人民銀行將收集的監管信息予以適當的公布，有助于提高監管活動的透明度，是完善金融監管權的監督機制的關鍵環節。

(四)人民銀行有豐富的監管經驗和專業知識優勢

自1984年人民銀行開始轉型專司中央銀行職能以來，人民銀行一直將金融監管工作作為履行職能的“重中之重”，20年來，人民銀行有一半的時間是作為我國中央銀行與“大一統”金融監管機關的雙重地位存在。目前，雖然剝離了人民銀行對銀行業金融機構的機構監管權，人民銀行仍然保留著對金融市場和部分金融業務的監管職責。長時間的金融監管工作，使人民銀行累積了豐富的金融監管經驗，并擁有一支龐大的有監管專業技能優勢的隊伍，可以很好的履行金融法律監督權。

(五)金融監管體制發展有擴大中央銀行職能的趨勢

如今，對于貨幣與非貨幣金融資產的界限已經很難劃分，次貸危機就是投資銀行“超量發行貨幣”制造出惡性資產價格通脹的結果。因此，到底應該將“貨幣發行權”的監管觸角伸到多遠，已經成為中央銀行不得不考慮的責任問題。2009年6月17日，美國奧巴馬政府正式向國會提交美國金融監管改革提案。該議案以系統性風險監管和保護消費者為核心，議案第一項內容是將授權美聯儲監管所有可能對整個金融系統造成風險的機構，美聯儲將對這類以商業銀行、投資銀行業務為主的銀行控股公司、保險公司等實施監管。隨著我國不同金融市場之間的聯動性越來越強，必須強化人民銀行在維護我國金融市場穩定與加強金融系統風險監測的職能。如果能賦予人民銀行金融法律監督權，將有力地促進這個目標的實現。

(六)賦予人民銀行金融法律監督權有助于我國金融監管協調機制的建立和有效運行

我國分業監管的體制定型不久，回復“大一統”的監管體制并不合適，針對分業監管帶來的金融監管割裂問題，建立一個強有力的監管協調機制是必然選擇。《中國人民銀行主要職責內設機構和人員編制規定》中明確，“在國務院領導下，中國人民銀行會同中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會建立金融監管協調機制”，這個規定被普遍解讀為人民銀行負責牽頭建立金融監管協調機制。在人民銀行剝離銀行業金融機構的監管職能后，人民銀行不再與某一類金融機構有更密切的關系，不存在“監管寬容”或“監管俘獲”的可能。所以，人民銀行超脫的法律地位和以整體經濟穩定的目標追求，有助于人民銀行的監督、協調工作得到不同類型金融機構的認同和尊重，建立起監管協調機制。

四、人民銀行金融法律監督權的制度設計

(一)人民銀行金融法律監督權的設置模式

金融法律監督權的設置有三種模式:一是把法律監督權僅僅定位于法律程序啟動的建議權，法律監督權的全部內涵只是提出糾正建議，在監督與被監督關系中，被監督者居于主導地位，法律監督者居于次要地位。孤立地看《中國人民銀行法》第33條規定的建議檢查權，容易使人產生這種感覺。在實際的法律運行過程中，銀監機構也是這樣對待人民銀行的建議檢查權的，從而導致《中國人民銀行法》第33條的制度創新變成制度擺設。[3]二是把法律監督權定位于法律實施的督促權，監督者與被監督者居于平等的地位，監督者和被監督者可以有效交換意見，發現被監督者在適用法律和認定事實存在問題時，可以督促被監督者采取措施予以變更。三是把法律監督權定位于糾正權，法律監督者的地位高于被監督者，法律監督者認為被監督者違法執法時，有權停止其執法行為并向違法者提出糾正，在監督與被監督關系中，監督者居于主導地位。[4]

將人民銀行的金融法律監督權定位于法律實施的督促權，這樣既可以解決法律監督建議權不利于監督的一面，又可避免定位于糾正權可能引起法律監督權過于膨脹，過分干預被監督者依法行政。金融法律監督權定位于督促權，使監督機關與被監督機關處于平等的地位，法律監督機關以法律實施監督者的身份對金融監管部門的執法活動進行監督，發現問題時，以平等的主體向監管部門提出。被監督機關收到監督機關就監管執法活動和適用法律提出的意見后，應當依照法定程序受理，并按照法定程序進行復核，在一定時間內將處理結果向監督機關回復，并說明理由。如果被監督機關不接受監督機關的正確監督意見應承擔相應的責任。

(二)人民銀行金融法律監督權的權能

權能只有具體化才能發揮管理和指揮的作用，法律監督權應當具有以下內容:一是獲得被監督主體執法活動和結果及運用法律情況等信息的權能簡稱為執法信息和處理決定知曉權。該權能是法律監督機關履行法律監督的基礎性條件，只有知道、了解和掌握被監督主體的執法過程及與此相關的信息，才能審查和發現認定事實和運用法律存在的問題。只有全面獲得了執法的信息，才能為有效履行法律監督提供方便和條件。二是對獲得的執法信息和素材進行審查的權能，簡稱為審查權。審查權是一種法律評價的權力，即法律監督主體在獲得或者掌握執法信息后，要對事實和證據進行審查，確定被監督主體是否正確執法。三是啟動特定程序的權能，即法律監督機關具體行使法律監督權的行為體現。啟動特定程序的權能，其目的是要達到糾正被監督機關實施的與法律規定不相符合的行為，或者積極督促被監督機關履行應當實施的行為。法律還應當確定被監督主體對法律監督行為應當采取的措施，監督機關可以以特定方式參與被監督機關的執法活動等。

(三)人民銀行金融法律監督權的行使方式

人民銀行行使金融法律監督權的方式主要包括以下幾點:一是日常信息的交流與協商。人民銀行有權獲取監管機構的重要監管信息，并依法向各監管機構開放所收集的信息，建立監管信息共享機制。二是定期對金融監管政策法律實施情況作出評價報告并向監管機構通報。三是適度參與監管機構重要的監管活動，了解監管機構的執法過程和結果。四是定期或不定期召開監管協調聯席會議，協調重大監管政策和實施危機處理。人民銀行的金融法律監督權既是各級人民銀行機構行政權的一個重要內容，也是各級人民銀行機構依法履行其他職能職責的有效保障。因此，人民銀行各級分支機構都應享有對同級金融監管機構實施金融法律監督的權力。

(四)立法建議

以上已經從現行法律的文理解釋和邏輯解釋中推導出人民銀行應當具有對金融監管機構、尤其是銀監機構有法律監督權，但如果缺乏立法的明確規定，仍然會引發爭議。因此，筆者建議應明確授予人民銀行金融法律監督權，對《中國人民銀行法》第2條第二款進行修改，修改為:“中國人民銀行在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，依法對金融監管實施法律監督，防范和化解金融風險，維護金融穩定。”

參考文獻:

[1]劉剛.中國金融監管模式法律定位的法理缺陷及其完善[J].廣東金融學院學報，2007，(3).

[2]張忠軍.金融監管權的監督問題研究[J].首都師范大學學報(社會科學版)，2007，(1).

[3]冼宇航.人民銀行建議檢查權的解釋與改進[J].南方金融，2005，(7).

[4]向澤選著.法律監督原理[M].北京:群眾出版社，2006.