農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與思考

摘要：在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大背景下，全國各地都在積極探索土地流轉(zhuǎn)新模式。隨著十七屆三中全會精神的深入貫徹落實，目前，土地流轉(zhuǎn)將對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大影響，因此，對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中可能帶來的一些重大問題，必須深入研究和思考。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn) 思考

作者簡介：孔祥榮（1971－），女，山東煙臺人，山東省委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部。

【中圖分類號】D922.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1002-2139（2009）-07-0067-01

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化的大背景下，全國各地都在積極探索土地流轉(zhuǎn)新模式。從總體來看，當(dāng)前全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的總體趨勢可以概括為以下幾個方面。

1、流轉(zhuǎn)規(guī)模呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。截至2008年8月底，全國各地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)到1.06億畝，比2007年增長66%；占承包耕地總面積的8.7%，比2007年提高了3.5個百分點。

2、流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化的趨勢。目前，土地流轉(zhuǎn)形式主要包括（1）轉(zhuǎn)包：（2）出租（3）轉(zhuǎn)讓（4）互換（5）入股（6）反租倒包等形式。其中，轉(zhuǎn)包和出租一直是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要形式，2007年占總流轉(zhuǎn)面積的78％，比2003年提高了10.6個百分點。

3、流轉(zhuǎn)對象呈現(xiàn)多元化的趨勢。除農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)外，近年來一些工商企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作組織、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體作為受讓方參與流轉(zhuǎn)，并呈逐步增加趨勢。

4、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度及勞動力轉(zhuǎn)移狀況緊密相關(guān)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移狀況和農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度相適應(yīng)。2007年，東、中、西部地區(qū)流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別為5.9％、4.8％和5.3％，其中東部地區(qū)有一半的省（直轄市）流轉(zhuǎn)比重高于全國平均水平。重慶市和四川省等農(nóng)村勞務(wù)輸出大省2007年流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重分別達(dá)到15.9％和11.6％，其比重分別高出全國平均水平的2倍和1.23倍。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中沒有充分考慮農(nóng)民的意愿

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)民害怕土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后失去了自己的承包地。有的農(nóng)民弄不清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)認(rèn)識模糊，積極性不夠高，有的地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，只是熱衷于從自身的政績或其他利益出發(fā)，制定各種土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強(qiáng)迫的方式，擅自改變土地用途，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。

2、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中沒有充分考慮農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

一是目前土地流轉(zhuǎn)期限普遍在10年以上，最長達(dá)30年，整個流轉(zhuǎn)期內(nèi)價格基本不再調(diào)整。隨著土地資源越來越稀有、物價指數(shù)不斷提高的趨勢，土地流轉(zhuǎn)價格長期不變，實際上是對土地轉(zhuǎn)出農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益的損害。并且隨著國家惠農(nóng)政策力度的加大，面向土地的各類補(bǔ)貼大幅度提高，甚至國家的補(bǔ)貼會超過土地流轉(zhuǎn)收益。二是農(nóng)民外出打工、進(jìn)城就業(yè)并不穩(wěn)定，一旦失業(yè)后回鄉(xiāng)無地可種，流轉(zhuǎn)的土地長期不能收回，而土地流轉(zhuǎn)收益過低又難以維持生活，很容易引發(fā)社會問題。

3、管理部門對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和監(jiān)督職能沒有完全發(fā)揮出來

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理缺乏具體實施細(xì)則，在流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)手段、流轉(zhuǎn)檔案管理等方面缺乏統(tǒng)一規(guī)定。承包合同簽訂不規(guī)范，經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到戶。基層政府和村級組織能夠有效提供流轉(zhuǎn)服務(wù)的不多。政府對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究指導(dǎo)不夠，缺乏配套扶持政策。專業(yè)大戶貸款困難，制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。

4、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后存在非糧化生產(chǎn)現(xiàn)象

一是有的地方擅自改變土地用途，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。雖然中國實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是2008年調(diào)查結(jié)果顯示，中國耕地總量不斷減少，建設(shè)占用耕地數(shù)量上漲，中國用地形勢依然十分嚴(yán)峻。二是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之后絕大部分用來種植高效經(jīng)濟(jì)作物，糧田基本上轉(zhuǎn)向非糧生產(chǎn)。如近年小崗村種植結(jié)構(gòu)調(diào)整中，該村1800畝耕地中，有600多畝進(jìn)行了經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，全部進(jìn)行葡萄和雙孢菇種植。據(jù)村民預(yù)計，因為減糧增收，短期內(nèi)該村將有50%的糧田轉(zhuǎn)向非糧生產(chǎn)。 這種情況在全國其它地區(qū)也比較普遍。

三、關(guān)于推動土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的若干思考

1、采取有效措施，確保農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益

一是建立和完善農(nóng)村就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系。二是積極發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織，引導(dǎo)、鼓勵、支持農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股進(jìn)行合作生產(chǎn)。三是建立流轉(zhuǎn)價格評估機(jī)制，發(fā)布指導(dǎo)價格，為流轉(zhuǎn)雙方提供價格參考，并隨著物價的變化和政策力度的變化作出適當(dāng)調(diào)整，保證農(nóng)民流轉(zhuǎn)收益的最大化。

2、積極開展流轉(zhuǎn)服務(wù)。建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場，逐步建立縣、鄉(xiāng)、村流轉(zhuǎn)服務(wù)組織和網(wǎng)絡(luò)，為流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)制，依法調(diào)處土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的爭議與糾紛。培育和發(fā)展各種類型的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理。

3、采取措施鼓勵支持流轉(zhuǎn)。設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)專項資金，用于規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推動土地適度規(guī)模經(jīng)營。金融機(jī)構(gòu)在符合信貸政策的前提下，為參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和經(jīng)營大戶提供積極的信貸支持。

4、堅持不得改變土地用途的基本原則，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。

一是堅持不得改變土地用途的基本原則，從國際經(jīng)驗觀察，日本政府寧愿讓農(nóng)田拋荒，給農(nóng)民補(bǔ)貼，也不愿將土地挪作他用。其“藏糧于土”的策略，在于對困難時期迅速恢復(fù)種植能力。二是進(jìn)一步穩(wěn)定和完善種糧補(bǔ)貼政策，加大對糧食生產(chǎn)的支持力度，并按照市場機(jī)制逐步形成合理的糧食價格，縮小糧食生產(chǎn)與非糧種植產(chǎn)品的比較效益差距，調(diào)動經(jīng)營者種糧積極性。三是建立健全中央和地方糧食安全分級責(zé)任制，形成有效的糧食安全監(jiān)督檢查和績效考核體系，全面落實糧食生產(chǎn)的行政首長負(fù)責(zé)制。